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刘梓绚:雅万高铁工程进展缓慢原因探析

来源:大国策智库   作者:刘梓绚   2018-11-21
  “一带一路”倡议提出以来,中国与沿线参与国积极制定基础设施建设规划。雅万高铁是借助“一带一路”倡议中印尼两国共同推动建设的标志性工程,是中国高铁方案“走出去”的第一单,意义重大,但由于征地、资金与印尼国内政治问题,再加上劳工与技术问题和日本干预,目前雅万高铁工期进展缓慢,面临一系列困境。其中,征地问题是制约雅万高铁工程进展的根本原因。雅万高铁工程进展缓慢既反映了中印双方在项目初期与运营期间在某些问题上欠缺考虑,也折射出了印尼国内深层次的政治与经济困境。尽管如此,仍应该对其持积极态度。雅万高铁工程建设中面临的困境,可能是中国与沿线参与国合作进行基础设施建设时会遇到的共性问题,通过对雅万高铁中的征地、资金、劳工、技术等问题的分析将对中国其他海外项目的投资建设产生借鉴意义。

  “一带一路”倡议提出以来,基础设施建设成为 “一带一路”建设的优先领域。“一带一路”沿线65个国家绝大多数为发展中国家,而这些国家目前最大的限制瓶颈就是基础设施。在“一带一路”框架下,中国与沿线参与国积极制定基础设施建设规划。例如,连接印尼首都雅加达与万隆的雅万高铁、连接云南玉溪与老挝首都万象的中老铁路、连接埃塞首都亚的斯亚贝巴与吉布提首都吉布提的东非首条电气化铁路——亚吉铁路、连接匈牙利首都布达佩斯与塞尔维亚首都贝尔格莱德的匈塞铁路等项目。 然而,这些项目的推进过程并不是一帆风顺,面临着对象国国内外的政治经济与社会压力。

  雅万高铁是中国高铁第一次全系统、全要素、全产业链走出国门、走向世界的工程。在雅万高铁竞标过程中中日两国激烈竞争。2015年10月16日,中国赢得雅万高铁的竞标;原定于2015年11月上旬的奠基仪式于2016年1月21日举行;同年3月24日 ,雅万高铁的5公里先导段实现全面开工,项目预定建设周期三年;在2017年5月召开的一带一路峰会上,中印尼合资公司和中国国家开发银行签署了贷款协定,中国国家开发银行对于之前表明资金需要在征地全部完成后到位的条款进行修改,承诺将预拨款项目预算的75%,而中印尼合资公司也承诺将在2017年12月前完成全部征地。但目前中印尼雅万高铁工期进展缓慢,面临一系列困境,能否按计划在2019年底前竣工遭到质疑。

  雅万高铁工程进程缓慢,主要原因在于征地、资金与印尼国内政治问题。同时劳工与技术问题、日本干预也会对雅万高铁工程进展产生不利影响。从以上角度深入探讨背后原因有助于更好地理解和应对一带一路项目推进过程中面临的挑战。

一、征地问题

  征地问题是制约雅万高铁工程进展的根本原因。雅万铁路线路全长142.3公里,全线共设哈利姆、加拉旺、瓦利尼和哥德贝格等 4 站,项目涉及西爪哇省的8个城市,29个区和95个村庄的6800块土地 ,这些土地所有权在包括国企、私企在内的5580个法人。项目原定于2016年8月动工,但截至2017年9月,征地完成率仅55%。 

   (一)印尼政府效率低下,配合程度低

  中印尼合资公司在征地前未获得印尼国家土地局的空间管理文件和位置批准。此外项目自2015年10月成功竞标至2017年4月,印尼一直未将沿线征用土地列入法案,这成为征地问题的法律障碍。此外,中国国家开发银行希望印尼修改2008年第26号法案,将雅万高铁项目列入印尼国家空间计划,对项目沿线征地合法化,但是印尼总统佐科·维多多于2017年4月才签署2017年第13号协定,将雅万高铁项目囊括在国家空间计划中。

  雅万高铁项目面临印尼固化的官僚体制和拖沓的办事风格的阻力。在民主化的背景下,印尼出台了各种各样对政府行为的限制和规范性措施。例如根据统计,直接能够影响发展项目执行的规章就有42000个,同时还有3000个左右的细则规定。繁杂拖沓的规章和细则导致政府效率的低下,直接影响到佐科的国家经济发展规划和项目实施。 

  (二)军事用地与安全考虑

  雅万高铁是连接印尼首都雅加达至万隆的高速铁路,项目所涉土地在人口密集的爪哇岛,因此问题较多。中方在雅万高铁沿线土地设计过程中未充分考虑土地类型的特殊性,对印尼民众的配合程度考虑不充分;同时印尼民众受反华势力等多因素影响,对征地过程表现出抗拒性。该项目部分征地占用铁轨沿线以外的工业用地、居民区甚至绿化缓冲带, 因此在获批征地上困难重重。 

  在沿线路段上,因技术原因迁移后的选址哈利姆一站经过军事基地,导致哈利姆一站征地问题困难较大。中印尼合资公司原定计划从雅加达中部甘比尔站到雅加达以东的城市芝坎佩一段,当经过城市中心时将采用地下轨道技术,地上轨道将沿用已有的轨道路线,而芝坎佩到万隆将采用隧道。但是城市地下轨道运营的复杂度迫使中国主导的合资企业将出发点西南部移至哈利姆。 据印尼《雅加达邮报》报道,印尼国会负责国防和外交事务的议员以“卫护空军”为缘由,呼吁政府重新考虑雅万高铁项目。报道称,雅万高铁的其中一站将“位于哈利姆空军基地内”。而这名议员认为,“军用基地是非常重要的设施,是国防系统的一部分。基地中包括一支战斗机中队,军用飞机以及总统专机。所以是否要让出这片土地还需再作考虑。” 

  (三)征用私人用地面临印尼民众配合程度低

  雅万高铁部分征地涉及私人用地,印尼交通部部长声称个人用地征地率甚至低于10%。 部分印尼民众抱怨征地费用过低,不愿意配合征地流程。这一方面缘于中方在雅万高铁项目上注重官方交往忽视对当地民众的关注,另一方面也缘于印尼国内的反华情绪,致使民众要求的征地费用高于正常费用。以拉璜至普沃加达路段为例,征地任务是500公顷,但推进进度非常缓慢,且纠纷不断,部分地段漫天要价,所提的补偿款是市场价的5倍。部分地段有三四份不同时期签发但都有效的土地证,这意味着部分土地要发放三四倍的补偿款。

  印尼民众配合程度低直接源于民众对中国好感度不高,与 “排华”历史、伊斯兰极端组织域外国家的影响、媒体的不实报道有关,也与中方缺少与当地民众的有效沟通有关。中企常常由于方式和方法不当,而引起当地政府和民众的反感。 “新殖民主义”或“中式经济霸权 ”在印尼有一定的受众。BBC国际台(World Service)委托国际民调公司环球扫描(Global Scan/PPC)在 2016 年底至2017 年初对全球19个国家的1.8万余名受访者进行民意调查,结果显示,印尼对中国的负面评价从2014 年的28%激增至2017年的50%;而正面评价则从52%骤减至28%。 

二、资金问题

  资金是雅万高铁项目顺利开展的物质基础,资金是征地过程中的土地赔偿金和工程建设过程中的资金保障。中印尼高铁合资公司 ( PT Kereta CepatIndonesia- China,KCIC) 承担雅万高铁的建设、运营和管理,雅万高铁总投资额为 51.35 亿美元,而由于项目进行过程中征地费用的上升以及项目进程的拖延,项目预算升至60亿美元。由于征地问题和印尼国内有限的财政预算导致项目资金未及时到位。

  雅万高铁前后方案对比:


 

长度

站数

时速

建设/运营开始时间

股权比重

项目预算

原版

150.5km

8

350-380km/h

2016-2018(建设)/2019(运营)

中国持40%,印尼持60%

55亿美元

修改版

142.3km

4(哈利姆、加拉旺、瓦利尼和哥德贝格)

250km/h

2017-2019(建设)/2020(运营)

中国持90%,印尼持10%

60亿美元


  (一)印尼未按时完成征地问题

  来自印尼政府的消息透露中方目前只提供了具体工程设计的基本资金,这只供拓宽路面以及其他的准备工作。在2017年5月的一带一路峰会上,中印尼合资公司和中国国家开发银行签署了贷款协定,承诺将预拨款项目总投资额的75%, 此前中国国家开发银行拒绝在征地问题未完成前进行项目拨款。中方作为带资承建方,雅万高铁作为一项高投入产业,出于对项目本身的资金安全风险考虑,希望在征地问题完全解决后完成全部拨款,而征地过程中出现的问题阻碍了项目资金的到位,由此影响了项目进程。

  (二)印尼支持雅万高铁建设的财政预算有限

  雅万高铁是佐科政府主张的基础设施建设中的一部分,但是囿于国内有限的财政预算以及爪哇岛外的经济发展重点,雅万高铁项目原定的融资方案发生变更。根据印度尼西亚国家开发规划厅制定的《2015~2019 年中期建设发展规划》(RPJMN),佐科总统承诺五年内建设 5000 千米铁路、2600 千米公路、1000 千米的收费公路、49 座大坝、24 个海港以及总容量为 35000 兆瓦的发电厂,并努力将基础设施建设支出从占 GDP的2.5%提高到 4%,而政府的财政预算仅能满足大约36%。 此外,印尼政府计划重点发展爪哇岛外经济,计划在爪哇岛外建设一条3258千米的铁路网,包括横穿巴布亚连接索龙(Sorong)和查亚普拉(Jayapura)的 595 千米的铁路,因此在资金有限的情况下使国企拿不出充足资金支持雅万高铁项目建设。 

  在雅万高铁原来的融资方案中,印中高铁公司(KCIC)承担项目25%的投资,剩余的75%由中国国家开发银行提供贷款。而在印中高铁公司内部,项目60%的资金由印度尼西亚的国有企业部皮拉尔协同公司(PT.Pilar Sinergi BUMN)承担,中国企业联合体则承担剩余的40%。2017年7月,出于财政预算限制,佐科总统将原先印尼在项目中所持的部分股份转让给中方,由此中方控股90%,印尼控股10%,印度尼西亚的国有企业部皮拉尔协同公司(PT.Pilar Sinergi BUMN)只需提供项目10%的资金。

  一方面,印尼希望借助外资解决自身困境,如转让股权推动雅万高铁建设;另一方面,印尼国内的保护主义通过相关措施保护本国产业,在雅万高铁项目上为难中国赴印尼工作签证,以此限制外籍工人,从而拖延了雅万高铁项目进程。由经济问题导致的印尼在对外政策上的摇摆不定使雅万高铁项目进展受影响,使印尼方面执行力欠缺。

三、政治问题

  雅万高铁本质上是一个商业项目,而非国家项目,只是由两国政府搭台,两国企业合作完成。印尼方面佐科总统将雅万高铁视为其连任的政治筹码,因此极力支持与推进雅万高铁的建设进程,一方面此举保证了雅万高铁政府层面对接的合法性,但另一方面作为商业项目在印尼国内程序获批上也成为其他政治势力牵制佐科总统权力的工具。

  (一)佐科政府受到政府内其他势力的阻力

  雅万高铁项目是印尼总统佐科·维多多兑现竞选承诺的重要表现,也是佐科政府 “大兴基础建设,提高人民生活水平”的实际举措,它对于佐科·维多多来说是2019年大选的一个重要的政治筹码。因此佐科总统是雅万高铁的力挺者,动用总统特权签署2017年第13号协定,体现了对于一个月后在北京召开的一带一路合作高峰论坛的重视,进而表达了完成雅万高铁项目的决心。

  但在印尼国内,佐科积极推进雅万高铁的意图受到其他力量的牵制。首先,佐科政府“朝小野大”,印尼国内政治结构中寡头政治仍旧起着决定性作用,退而不休的两位前总统梅加瓦蒂·苏加诺普特和苏西洛·班邦·尤多约诺,以及苏哈托的女婿普拉博沃·苏比安托等政治巨头在印尼政坛中依然起着举足轻重的作用。以普拉博沃·苏比安托为例,虽然在2014年总统大选中败给佐科,但普拉博沃及其支持者获得了国会多数席位。普拉博沃作为印尼传统保守势力和寡头政治的典型代表,雅万高铁项目的建设需要印尼借助中方资本,因此面临着以他为代表的印尼国内保护主义的抵制。

  一般项目流程为先投标,再进入工程层面,雅万高铁项目也是如此,在成功赢得竞标后开始征地程序符合流程。但印尼土地和空间规划部土地采购总监阿里尤里温提出质疑,声称第三方就某一特定项目在印尼征地需要获得印尼国家土地局的批准才可开始征地进程。事实上该项目征地过程中印尼高铁合资公司在获得印尼国家土地局的空间管理文件和位置批准前,便已经达成商业共识。佐科政府大刀阔斧的改革一定程度上吸引了外资,但同时也触碰了既得利益集团。 

  (二)佐科政府受到非政府组织的阻力

  其次,佐科政府受到印尼社会一些含有宗教背景和政治化趋向的非政府组织的阻力。印尼作为世界上最大的穆斯林国家,极端宗教势力时有抬头,他们蓄意制造事端,制造社会动乱,发表极端言论,操纵“反佐科”的舆论导向。一些伊斯兰极端组织,如伊斯兰传播委员会(DDI)、伊斯兰解放阵线(HTI)和伊斯兰捍卫者阵线(FPI)等,甚至借“中国工人误闯雅加达空军基地事件”,公开宣称这几个工人实际上是“解放军”,中国在印尼兴建雅万高铁具有军事入侵的企图。 这些不实的舆论导向影响了民众对华情绪,影响了征地进程,阻碍了雅万高铁进展。

四、其他原因

  此外,除却以上重点讨论的征地、资金和印尼政治问题,劳工问题、技术问题以及日本干预也对雅万高铁工程进展造成一定不利影响。在劳工问题上,一方面,印尼技术工人较少且工人工作效率低,中国式的工作速度与印尼的工作节奏不匹配,这与当地工作和生活节奏较慢,人们时间观念淡薄有关。另一方面,中国工人进入印尼受限制大,这与前文提到印尼出于保护本国就业的目的日益收紧中国工人的工作签证条件有关,也与印尼社会存在已久的“中国劳工潮”问题有关。例如前文提到的极端宗教势力发布中国劳工问题的负面新闻,“中国劳工潮”问题成为“反佐科”势力抨击政府的工具,他们夸大中国派遣中国工人的数量,发表中国虐待和歧视当地工人的不实言论 。劳工问题直接造成雅万高铁项目合格工人不足,也对民众情绪造成影响,从而阻碍了施工进度。

  在技术问题上,印尼位于太平洋地震带和欧亚地震带的交界处,多火山与地震,对雅万高铁极为重要而中国目前欠缺的抗震技术阻碍了工程进展。中国高铁拥有在高寒地带、热带季风气候带、喀斯特地貌带建设运营高铁的经验,但中国高铁在抗震技术方面欠缺。目前中国的地震监控预警系统等相关技术还在研发过程中。 

  日本对于中国在竞投雅万高铁上的成功心存不满,于是在项目进程中也试图干扰中国,并且公开质疑雅万高铁能否按期竣工。在项目办理建设许可证的过程中,就曾试图从中阻挠 ;日本漫画家Onan Hiroshi在作品中讽刺印尼,称其当初没有选择和日本合作建造高铁,选择与中国签约导致如今项目进展缓慢 。

五、结语

  雅万高铁工程进展缓慢不仅反映了中印双方在项目初期与运营期间在某些问题上欠考虑,而且也反映了印尼国内深层次的政治与经济困境。但尽管雅万高铁项目困难重重,面对多方质疑,仍应该对其持积极态度。雅万高铁目前大部分资金由中方提供,并且已解决项目程序等合法性问题。至今年6月,雅万高铁项目多处控制性工程取得突破,标志着雅万高铁项目建设进入全面实施推进新阶段。八月底印尼《雅加达邮报》报道雅万高铁项目征地进度已达76%,施工进程已经达到7.6%,项目能确保在2021年竣工。 

  在“一带一路”倡议中,政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通是主要手段,而“五通”涉及主体多元,不仅涉及政府,而且涉及企业与民众。同时也应考虑到项目接受国内部的社会、政治与经济以及外部他国干预等多重因素。以雅万高铁为例,印尼社会主体多元化与社会因素多样化增加了“一带一路”战略投资的风险,切不可掉以轻心。本文对雅万高铁中的征地、资金、劳工、技术等问题的分析应该有助于对中国在其他海外项目的投资建设产生借鉴意义。

  文章内容不代表大国策智库观点。

来源时间:2018-11-21
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