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【大国策周评】宗研:日本政府再次海外派兵,置和平宪法和国会于摆设

来源:大国策智库   作者:宗研      2020-01-13

据央视报道,2019年12月27日,日本政府决定向中东地区派遣海上自卫队。此次将派遣一艘可搭载巡逻直升机的护卫舰,自卫队规模在260人左右,原本位于索马里海域参与打击海盗活动的P-3C巡逻机也将会随时听从调遣。据央视援引日本共同社的报道,此次日本政府向海外派遣自卫队是依据防卫省《设置法》当中调查研究条例,自卫队将执行信息搜集、保护舰船的任务,为期1年,可以延期。以前日本自卫队向海外派兵,政府在通过内阁决议之后以及活动完成的时候,有向国会报告的义务,而现在政府不履行此项义务,直接由防卫大臣发出派遣的命令,让人担忧政府在自卫队海外派兵问题上独断专行会进一步加强。


上述报道显而易见,日本政府突破和平宪法约束又开先河,即可以不需要向国会报告,直接由防卫省下达命令即可向海外派兵。此举不仅进一步破开和平宪法的束缚,而且完全绕开立法程序,置和平宪法以及国会于摆设,日本政府可以“独断专行”“随意调度”自卫队,令爱好和平的日本人民担忧,也令世界为之惊讶。日本自卫队从1954年成立前就被国会依据和平宪法禁止“出海”,到现在可以被日本政府绕开和平宪法和国会直接派遣海外,都经历了哪些过程?当前中东局势十分紧张,即将被派往该地区的日本自卫队将面临前所未有的考验,本文简单透视。


日本海外派兵的过程


日本的海外派兵是一个渐进的过程,通过一次次的政府要员在国会回答质询、书面回答质询以及政府颁布各项法令等等“政治操作”,不断地、反复地对于海外派兵进行解释,渐进式地摆脱和平宪法对海外派兵的限制。


1950年,为协助警察和美国驻军维护社会治安,日本成立警察预备队。之后经过装备重型武器、保安队建制等过程,于1954年改组成自卫队。由于自卫队装备重型武器,从其改组成立伊始就令人担心重蹈海外派兵之覆辙。因此,日本国会参议院于自卫队成立前便通过“关于自卫队不出动海外的决议”,禁止自卫队海外派兵。


但是,时隔不久自卫队海外派兵就被提出。1955年,时任外相重光葵借修改日美安保条约之机向时任美国国务卿杜勒斯提出,在条约内加入日本负有防卫之义务的内容,变相允许自卫队海外派兵。但是被杜勒斯断言拒绝,理由很简单,日本《宪法》不允许日本行使武力,而且日本国会一年前刚刚通过禁止海外派兵的决议。


冷战期间,特别是1970年代后期,随着美国深陷越战泥潭以及前苏联入侵阿富汗,美国愈加意识到强化日美军事关系的重要性,先后与日本签订了“美日防卫指针”,允许日本参加环太平洋联合军事演习,默许日本自卫队在海外活动。


美国的默许行为引发了日本对于自卫队海外活动是否违宪的议论。1979年12月24日,时任防卫厅参事官佐佐淳行在众议院外务委员会就(日本)参加环太平洋联合军事演习辩称,“属于个别自卫权之范畴”,认定为符合《宪法》。


1980年10月28日,日本政府在书面回答众议员稻叶诚一提出的关于自卫队海外派兵和日美安保条约等问题的质询时,就海外派兵作出了政府解释,即“海外派兵是指将以行使武力为目的的武装部队派往他国的领土、领海、领空,超过防卫所需的最小限度,因此不能允许。但是不以行使武力为目的向海外派遣部队,《宪法》则不能不允许”。意思是说,只要不以行使武力为目的,自卫队海外派遣是可能的。


这样的政府解释只是铺垫,日本真正面对自卫队海外派兵问题考问是从1987年开始。两伊战争期间,伊朗和伊拉克相互在对方海域埋设水雷,严重威胁周边航行船舶的安全。美国为对抗伊朗,开始为科威特油轮护航以及扫雷等行动,并要求各国派扫雷舰支援,日本也在被要求之列。虽然当时日本政府拒绝了美国的要求,但时任首相中曾根在国会答询时称,如果在非战时状态派扫雷舰参与扫雷,那么在《宪法》上是可能的。这一答询成为4年后日本向波斯湾派遣自卫队扫雷舰的法律依据。


1990年,伊拉克入侵科威特,引爆海湾战争,以美国为首的联军出兵干预,取得胜利。海湾战争期间,美国曾要求其盟国日本予以支援,但日本和平宪法第九条不允许日本于战时予以支援。虽然日本政府包租了一艘货船,提供战前的运输支援,但由于所运送的是非武器弹药,加之日本迟于表态参加支援,所以招致美国的不满。日本仅限于资金、物资支援的做法,引起美国国内、特别是国会和媒体强烈批评。面对美国的强烈反应,日本就是否应该提供人员方面的支援展开争论。争论结果是,4年前中曾根的答询已经对《宪法》作过解释,可以作为法律依据,不需要再制定新的法律。据此,日本于海湾战争结束后的1991年4月26日向波斯湾派遣海上自卫队的扫雷舰,这是日本和平宪法诞生后日本的首次正式海外派兵。


此次派往波斯湾的扫雷舰平安顺利完成任务,日本国内没有出现当初预想的反对。由于首次海外派兵成功,日本政府对于海外派兵的欲望和自信愈加膨胀,以“政治操作”绕开和平宪法的限制,相继出台了一系列关于海外派兵的法律,拓展自卫队海外派兵的范围。


1992年6月,制定《维和行动合作法》(PKO协力法),修改《国际紧急援助队法》,从而将自卫队的海外活动范围扩大到维和行动和国际紧急救援活动。但是,仍然规定了派兵条件以及不使用武力。


1997年,以朝鲜半岛局势紧张为由,日美修改防卫指针。据此,日本于1999年制定《周边事态法》,确定一旦日本周边有事,日本可向美军提供后方支援。但是,仍然注明了自卫范围。


以“911事件”为契机,日本于2001年制定《恐怖对策特别措施法》。此法成为二战后允许日本自卫队在战争时期开赴外国领土的第一个法律,标志着日本海外派兵取得了三项突破:一是海外派兵的范围无限扩大,二是放宽了海外派兵时自卫队使用武器的限制,三是扩大了政府对于海外派兵的权限。《自卫队法》所禁止的海外派兵、《周边事态法》所注明的自卫范围、《PKO法》所规定的派兵条件和不使用武力以及二战后历届政府强调的“专守防卫”政策全部被废除,意味着日本的海外派兵将成为惯例。


2003年,日本制定《伊拉克重建支援特别措施法》。依据此法,日本政府向伊拉克派出二战后第一支陆上自卫队,之后连续两次延长驻伊自卫队的派遣期限。


2005年1月,东南亚地区发生大海啸灾难,日本政府迅速向灾区派遣了近千人的自卫队,参与国际紧急救援。这是二战后日本政府向海外派遣的规模最大的现役部队。


2009年,以打击索马里沿岸的海盗为由制定《海盗对处法》。依据此法,日本政府派遣海上自卫队军舰和巡逻直升机执行护航任务,并在吉布提建立二战后首个海外基地,将军事存在拓展至东非以及印度洋地区,也为2016年安倍提出“印太战略”发挥了铺垫作用。


自从1991年向波斯湾派遣扫雷舰,开海外派兵之先河以后,日本围绕拓展自卫队海外派兵的立法便一发不可收。虽然这些立法和答询等“政治操作”看似就事论事,看似“应景之作”,看似“支离破碎”,看似仅限于对《宪法》作出解释,并未触及和平宪法的根本,但是却形成了独立于和平宪法之外的海外派兵法律体系,使日本海外派兵具有了国内法律保障,日本海外派兵因此“合法化”。在这些法律的保障下,日本自卫队被“国际化”,可以随时找个由头被派往日本政府需要的地区执行军事任务,为日本的全球战略服务。


“好戏”还没有结束,还有尚未“解套”的束缚,那就是集体自卫权。2014年7月1日,安倍政府通过解禁集体自卫权的内阁决议案,进而于2015年7月16日在国会众议院全体会议表决通过了与解禁集体自卫权相配套的系列安保法案,亦即新安保法。其中包括修改《周边事态法》、《武力攻击事态法》以及其他相关法律,综合制定出台了“和平安全法制完善法案”和“国际和平支援法案”。


关于日本安倍政权解禁集体自卫权以及制定新安保法,已有诸多论述,这里不再赘述。简单概括就是,日本政府不仅可以堂而皇之地往海外派遣自卫队,而且对于日本来说已经不再限于本国受到攻击时行使武力,在盟国受到攻击时、甚至在敌对国未攻击本国时也可以行使武力。也就意味着,被派遣到海外的自卫队可以行使武力。日本政府解禁集体自卫权彻底违背和动摇了日本和平宪法的根本原则,颠覆性地改变了二战后日本的防卫政策,严重损害了日本作为和平国家的国际形象。


日本海外派兵内外因作用


从以上简单回顾日本海外派兵的历程看,日本每次主动或被动地动念海外派兵并付诸行动的决定性外因,毫无疑问是美国,美国是日本遂行海外派兵的巨大推手。二战以后,日本成为美国抗衡前苏联及其全球战略的一枚听从指挥的棋子,唯美国马首是瞻,海外派兵不过是其中具体表现之一。另外,严峻复杂的国际形势、特别是迫在眉睫的热点地区和事件,也是促使日本海外派兵的外因。


然而,唯物辩证法的原理认为,事物的发展是内因外因共同起作用的结果。不管外因如何重要,如何决定性,它都是事物发展、变化的外部条件,是第二位的,它对事物的发展起着加速或延缓的作用,外因必须通过内因而起作用。尽管美国欲利用日本海外派兵为其全球战略服务的愿望是迫切的,行动是积极的,但是它只是对于日本海外派兵发挥了“催化”作用,起决定性作用的内因是日本自身。


二战后,经过经济高速增长,日本的世界观发生了变化,对于自己、对于世界的认识发生了变化。极具代表性的是石原慎太郎及其所著《日本应该说“不”》,对美国说不,对中国说不,对俄罗斯说不,妄图否认日本在军国主义时代所犯下的罪行,妄图否定、推翻二战成果以及国际社会对日本的安排,其右翼保守思想在日本颇有市场。这种自我膨胀、不安于现状、不正确认识侵略历史、企图摆脱二战成果束缚的思潮促使日本绕过和平宪法的限制,以派出军队方式走向海外,在世界各地刷日本自卫队的“存在感”,为日本全球战略服务,并以此标榜日本为国际社会作贡献,促进日本早日成为“正常国家”,正当政治大国。这才是日本海外派兵的主要内因动力。


日本的和平宪法自1946年诞生以来,尽管企图修宪的势力愈加膨胀,特别是安倍政权更是极力推动修宪,安倍2020年新年感言再次强调修宪。但是,和平宪法一直护佑着日本及其国民,使日本免于战争灾难,维护日本和平国家的国际形象。然而,日本的一些政治家对此并不珍惜,在修宪企图不果的情况下,为实现海外派兵,通过一次次的“政治操作”置和平宪法于“花瓶摆设”,完全摆脱了和平宪法的约束。而且,2019年12月27日日本政府作出的向中东地区派遣海上自卫队的决定,又置国会于摆设,日本政府可以毫无约束地“独断专行”向海外派兵。因此,日本政府推动海外派兵进程是内外因相互作用的结果,真正的推手是其内因。


日本政府此次海外派兵或将面临“大考”


如果说以往日本政府向海外派兵都没有遇到任何风险,那么此次派往中东地区的自卫队恐怕将面临“血与火”的考验。当初决定派兵,日本政府有自己的“如意算计”:一是应美国总统特朗普的要求参加海湾地区护航,算是紧跟美国,给足特朗普面子;二是独立于美国的“护航联盟”之外,与美国还保持一点距离,不得罪伊朗;三是借机实现日本在中东地区的军事存在,配合日本的中东外交布局,可谓“一举三得”。其中实现日本在中东地区的军事存在,则是重中之重,日本政府当然要感谢美国又一次为其提供外因机会。


但是,“计划赶不上变化”,“人算不如天算”。正当日本政府沉浸于“如意算计”和成功的“政治操作”之际,中东局势瞬间骤变,2020年1月3日,美国炸杀伊朗伊斯兰革命卫队下属“圣城旅”指挥官苏莱曼尼,美伊濒临“热战”。这恐怕是日本政府始料不及的。


面对中东地区骤然升级的紧张局势,日本国内各界担忧即将被派往该地区的自卫队可能会直对战争风险。据日本媒体报道,立宪民主党代表枝野幸男1月5日表示,美国杀害伊朗司令官引发中东地区紧张极度升高,非常危惧,质问“派自卫队赴中东地区对否”。1月8日,日本四个在野党要求政府收回向中东地区派遣自卫队的内阁决定。据共同社2019年年底在日本全国范围进行的一次民意调查显示,51.5%的调查对象反对派遣自卫队,33.7%赞成。


面对国内的反对与担忧,日本政府依然“不改初衷”。据日本媒体报道,1月8日,日本政府内阁官房长官菅义伟对记者称,“希望继续与相关国家紧密合作,竭尽最大的外交努力”,“必须强化为确保日本相关船舶安全所需情报的收集体制,现在这个时候不改变(派遣自卫队的)方针,要在密切关注当地形势的同时做好万全的准备”。


正当日本“密切关注当地形势”之时,1月8日,伊朗报复性地攻击了美军驻伊拉克的基地。当世界为之惶恐,以为美伊真要开打时,1月9日,美国总统特朗普发表讲话称,由于伊朗攻击美军基地伤亡为零,且伊朗已有收手之势,美国将不动用军队,仅以追加经济制裁方式继续迫使伊朗弃核。这个讲话让人感觉美伊全面战争暂时擦肩而过,但是,在美伊高度紧张对峙的局面下,中东地区任何情况都有可能发生,特朗普的不确定性会让任何事情发生。


在中东地区局势扑朔迷离、危机四伏的情况下,日本政府依然不改向中东派兵的初衷。据央视报道,1月11日,日本防卫大臣河野太郎向日本海上自卫队下达派赴中东的派遣令,其中多架P3C巡逻机定于当日出发,将于20日起开展活动,一艘护卫舰定于2月2日启程,2月下旬开始活动。考虑到与伊朗的关系,日本方面把活动范围限定为阿曼湾、阿拉伯海北部、曼德海峡东侧的公海,而不靠近海湾,尤其是霍尔木兹海。


从以上信息看,日本政府执意让海上自卫队赴中东海域接受中东地区局势紧张的“大考”,但迫于国内民意和在野党的压力,还要考虑相关方面因素,只得暂时避开敏感且危险的霍尔木兹海峡,作出了既保全自己又顾及相关方的“万全派兵之策”。然而,人员、军舰、飞机都在那个地区,一旦有事,恐怕日本很有可能不得不接受美国的调遣。正所谓“人在江湖身不由己”,到时候恐怕就由不得日本自己做主了。


日本政府执意让自卫队接受此次“大考”或许还有“算计”,即期待再次借美国之外因在中东地区有新的斩获,创造二战后自卫队新的历史,即自卫队在海外行使集体自卫权。这也许是日本政府梦寐以求的。但是,这里想借用电影《无间道》的一句台词,“出来混是要还的”。还得起吗?后果会是怎样?恐怕日本政府真得需要仔细掂量。


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