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【世界观】变革中的东北亚环境及韩国应对之策

来源:大国策智库   作者:吴天昊      2019-12-18

【编者按】2019年,东北亚局势依然复杂多变。朝核问题停滞不前、南北关系未见改善、韩日关系不断恶化、韩美关系趋于弱化,而大国竞争的回归更是给地区局势稳定带来负面影响。面对这种纷繁复杂的地区局势,韩国将如何应对?近日,峨山政策研究院副院长崔刚、高级研究员申范澈等人联合撰文,分析2019年东北亚局势,并向韩国政府提出应对策略。


原文标题:The Shifting Environment in Northeast Asia and Our Responses

作者:崔刚 申范澈

编译:吴天昊

《世界观》系列文章由大国策智库组织编译。


文章认为,东北亚环境已经变得云诡波谲。中美间的大国竞争愈演愈烈。美国采取了更加激进的措施,而中国和俄罗斯似乎正在卧薪尝胆。随着日本继续提升其地区地位,韩国却宣布不再与日本续签《军事情报保护协定》,东北亚环境变得更加复杂。朝鲜通过试射导弹等一系列挑衅行为,进一步加剧了这种混乱局面。对于致力于在稳定环境下发展经济的韩国而言,当前的地区形势似乎极为不利。为此,韩国必须采取更加灵活的方式来维护国家安全。


变化中的东北亚环境


(一)大国间的竞争日益加剧


中美间的权力之争并无特别之处。中国的“一带一路”倡议是对美国至高无上地位的挑战,而“印太战略”就是美国做出的回应。尤其是,与前任相比,特朗普政府实施的对华政策更具侵略性。中美之间的这场竞争主要体现在经济领域。这场经贸争端始于美国指责中国采取不公平贸易手段。美国随即对中国产品征收了一系列关税,同时还向华为施压。美国敦促世界各国停止使用华为产品,声称其产品可能会带来严重安全影响。美国认为华为向朝鲜提供了技术支持,并且违反了国际社会对伊朗的经济制裁。由于认为特朗普政府不希望在大选前牺牲美国的经济,因此中国有理由相信美国不会对华采取更多制裁措施。但这种预测是否正确无法确定。


中美之间的贸易争端也开始对货币市场产生影响。随着中国采取反制措施,通过降低汇率来弥补美国征税造成的损失,美国财政部指责中国为“货币操纵国”。实际上,由于美国对中国产品征收的关税已经很高,美国没有太多可对中国额外施压的选项。然而,由于中美金融争端可能会给国际经济造成影响,因此有必要密切关注后续局势走向。


目前尚不清楚中美贸易战将如何发展。这场战争持续下去只会对两国造成损害。特朗普明年将面临大选,这可能会使其处于劣势,促使其逐渐减轻对华施压。但是,由于特朗普对中国采取的激进政策似乎已得到两党的支持,特朗普或许会决定对华施加更大压力以赢得选民支持。在此情况下,两国间的争端将会持续相当长一段时间。


(二)韩日关系正在恶化


韩国在外交与安全方面面临的主要挑战来自韩日关系的恶化。尽管两国拥有一些相同的意识形态价值观,如自由民主及市场经济,但历史积怨限制了两国开展全面合作。共产主义阵营及朝鲜核威胁为韩日两国开展安全合作提供了基础。但这种合作关系因强征劳工问题而日益弱化。自韩国最高法院于2018年10月就强征劳工赔偿问题作出终审裁决以来,韩日政府在执行该裁决方面表现出完全不同的态度。最初,日本政府要求在2019年年初举行外交对话以寻求解决方案,但却遭到韩国政府的拒绝。随后,日本对韩出口产品征收关税,从而使两国关系进一步恶化。在这些事件的鼓动下,韩国民众发起了抵制日货的联合行动。目前,日本政府拒绝了韩方提出的讨论强征劳工问题的要求。


韩国8月22日决定终止韩日《军事情报保护协定》(GSOMIA)给两国关系的未来再添变数。尽管日本对此表示了担忧,但日方可能会以韩国正在损害美日韩三边安全合作为由,通过美国对韩施压。如果情况属实,目前的局面似乎正按照日本的计划在发展。特朗普政府显然不想掩饰其不满情绪,对韩国的决定表示“强烈失望与关注”。


随着日韩关系面临越来越多的挑战,美日韩之间的安全合作也在弱化。值得警惕的是,这或将导致对朝威慑能力的下降。无论朝鲜无核化谈判能否取得成功,恢复韩日关系都是必要的。即使谈判取得成功,后续也将不可避免地与日本开展合作,以便迅速解决涉朝相关问题。因此,韩日关系的恶化对两国来说都是重大挑战。


(三)中俄朝关系得以加强


随着中美关系日益紧张,中国加强了与俄罗斯的关系。2019年7月23日,中俄实施联合空中战略巡航,其间两国军机都进入韩国防空识别区,俄方军机更是两次闯入独岛(编注:韩日争议岛屿,日本称“竹岛”)附近的韩国领空实施军事挑衅。此举似乎是在考验美日韩同盟的应对措施。可以肯定的是,此类事件不可能只发生一次。而且有理由断言,中俄间的合作将进一步加强,以应对美国在该地区的影响力。如果中俄像媒体报道的那样,达成军事合作条约,那么东北亚的军事紧张局势只会加剧。针对近期局势的发展,朝鲜可能会寻找可乘之机。金正恩4月与俄罗斯总统普京举行峰会以及习近平主席6月访朝表明,朝鲜问题可能成为中俄与美国外交谈判的筹码。朝鲜很可能会采取“钢丝”外交以获取最大优势,并为其成为“拥核国”奠定外交基础。


此外,中俄朝三国间的协调也需要密切关注。8月16日,朝军总政治局局长金秀吉在北京与中国中央军委政治工作部主任苗华举行会谈。会上,双方均表示将“根据两国领导人的意志,将双边军事合作发展到最高水平”。此次会谈表明中朝军事合作将超越简单的友好协调,将得到巩固和发展,甚至表明中朝联盟的重建。未来,这很可能对韩国构成挑战,值得密切关注。


金正恩与普京于4月举行了一次首脑会谈,但会谈并未给朝鲜带来任何有利结果,既没有令人印象深刻的经济成果,也没有赢得俄罗斯在朝核问题上的支持。但据评估,朝鲜通过此次会谈摆脱了外交孤立,实现了既定目标。过去,朝俄关系因朝核问题停滞不前,但如今朝鲜无需采取任何实质性无核化措施便实现了两国关系的改善。考虑到俄罗斯“伊斯坎德尔”导弹是朝近期发射的短程弹道导弹的原型,两国间的军事合作也需要关注。


如果中俄决定支持朝鲜,那么无核化进程将变得更加复杂。届时,朝鲜或将在分阶段无核化或确保政权安全等关键问题上保持坚定立场。从这个意义上讲,中俄朝三国加强联系将对韩国构成挑战。


(四)韩美同盟关系弱化


对韩国而言,中俄采取激进的外交行动,中美之间或韩日之间关系不断恶化不足为奇,但韩美同盟关系弱化则出乎意料,从而导致很多人对韩国的未来表示担忧。


韩美同盟关系弱化有两大原因。一是特朗普总统推行“美国优先”的外交政策。特朗普似乎错误地认为,韩美联合演习是昂贵且没有必要的,而且他还要求韩国支付过高的驻韩美军费用。美韩联盟及驻韩美军服务于韩国和美国,是制衡中国、维持美国主导的东北亚秩序的重要因素。联合军演是美韩联盟的基础。然而,特朗普总统贬低演习的价值,并错误地将其描述为昂贵的“战争游戏”。这不仅使韩国大失所望,而且还向朝鲜发出错误的信号,使朝鲜相信美韩联盟将自行消亡,因此朝应保持耐心,不参与无核化进程。二是韩国似乎也不重视美韩联盟的价值。文在寅政府将改善对朝关系作为优先政策,这对韩美关系产生了负面影响。韩美间的分歧主要集中在放松对朝制裁问题上。2018年朝韩平壤首脑会谈后,韩政府建议有必要放松对朝制裁,结果招致国际社会的批评。英国、法国及新西兰领导人均拒绝了文在寅总统的提议。文在寅政府的信誉也因此下降。在驻韩美军费用分担问题上美韩也存在类似的分歧。在2018年举行的防卫费用分担问题谈判过程中,韩美两国本应签订长期协议。然而,两国却达成一项为期一年的协议。考虑到特朗普总统提出的过分要求,很明显,每年续签协议将会带来问题,特别是当特朗普参加2020年总统大选时。然而,韩国现任政府接受了每年续签防卫费用分担协议的安排。如今,韩国正面临巨大压力,需要大幅增加驻韩美军的费用。此外,国内因素也对美韩关系产生了负面影响。两国政府都更加关注自己施政要求,而忽视对方的优先政策,导致美韩关系出现裂痕,更加难以预测。尽管美韩同盟表面上铁板一块,但实际上双边关系已严重受损。


韩国在安全与外交上面临的挑战


(一)军备竞赛与胁迫性外交的回归


中美之间的大国竞争或者说中俄对美构成的挑战不再只是外交问题。考虑到中美经济现状,两国间的贸易战似乎不会持续很长时间。但中美竞争可能会在其他领域继续存在,特别是在军事领域。中美俄已经着手开发下一代导弹,从而引发又一场军备竞赛,而韩国却对此无动于衷。特朗普政府于今年2月宣布退出《中导条约》。尽管有些人可能会指责美国引发军备竞赛,但由于俄罗斯继续研发“伊斯坎德尔”弹道导弹及新型巡航导弹,《中导条约》的价值始终饱受质疑。美国评估认为,俄罗斯的做法违反了《中导条约》的规定,并要求俄遵守条约规定。美国还声称,俄罗斯正在部署SSC-8巡航导弹(俄罗斯代号为“诺瓦特9M729”),并要求俄罗斯根据《中导条约》销毁这些导弹。当俄罗斯拒绝美方要求时,美国迅速退出了《中导条约》。


评估认为,美国退出《中导条约》也受到中国的影响。尽管美国根据《中导条约》限制研发中程导弹,但中国却实现了武器的多元化,以便实施“反介入/区域拒止”战略。该战略的一个基本要素是DF-21D,即“航母杀手”。这是一种反舰弹道导弹,射程为1800-3000千米。该导弹可以搭载核弹头,还可以用作地对地导弹,从而使中国能够从内地对日本和美国在冲绳的基地实施打击。此外,中国还部署了DF-26,该导弹被称为“关岛杀手”,射程达到3000-4000千米。


美国正试图用新条约取代《中导条约》,以便将中国纳入其中。由于中国不会轻易接受该条约,美国正寻求在东北亚部署中程导弹。根据“多域作战”概念,美国一直在开发射程为700千米的纵深打击导弹、射程达1600千米的战略打击加农炮,以及射程可达2500千米的战略火力导弹。这些先进的武器系统将增强美国应对中国导弹威胁的能力。目前,中俄美三国都在争相研发各种中程导弹及高超音速武器系统(详见表一)。


东北亚军备竞赛将加剧胁迫性外交。大国竞争也将使邻国面临“选边站”的压力。美国希望日本、澳大利亚、韩国、台湾和越南等国家和地区加入印太战略,而中国则警告这些国家和地区不要追随美国。如果上述国家允许美国部署导弹,中国极有可能采取经济制裁等方式对其实施惩罚。基于中美两国的矛盾立场,未来这两个国家总会有一个将对韩国构成威胁。


(二)朝鲜核能力的固化


日益激化的大国竞争将使朝核问题成为一个相对较低的优先事项。中美俄忙于大国竞争之时,朝鲜很可能将此视为巩固其“拥核国”地位之机。如果美国未能粉碎朝鲜的意图,并继续采取迎合国内政治需要的临时性措施,那么过去30年为实现朝鲜无核化而做出的努力可能会付之东流。


朝鲜的最终目标是通过与美国谈判,来弱化韩美同盟、解除外部制裁。一旦朝鲜不再制造军事紧张局势并重返无核化工作组,特朗普政府可能会不再寻求实现朝鲜完全无核化。尽管美方一直拒绝这种可能性,并继续声称需要朝鲜做出决断,但计划于2020年11月举行的美国总统大选可能会导致特朗普总统放弃这一立场。


大国在东北亚地区的不同利益影响朝核问题的前景。尽管美国希望通过与地区国家合作来消除朝鲜的军事威胁(包括核威胁),但中俄两国认为降低美国的地区影响力更具战略价值。中俄也不赞成朝鲜发展核武器。朝美间成功举行谈判可能会削弱韩美同盟关系并降低在美军在韩国驻扎的合法性。尤其是中国试图利用朝鲜与美国开展竞争,以巩固其在东北亚地区的地位。朝鲜政权崩溃或金正恩做出让步都将增加美国在朝鲜半岛的影响力。如果中国暗中支持朝鲜以保持对朝影响力,那么朝美谈判将不可能成功,只会导致谈判久拖不决和无果而终。如果美国政府竭尽全力在谈判中做出让步,那么彻底实现朝鲜无核化的希望将彻底消失。


(三)韩日美安全合作面临危机


韩美日之间的三边合作是多层面的。美国开展三边合作,不仅是为了慑止朝鲜威胁,而且还希望遏制中国。此外,美国希望建立一个包括澳大利亚、菲律宾、越南、新加坡和印度在内的联盟网络。基于这一战略,美国为加强美日韩三边合作体系做出了巨大努力。但许多迹象表明,由于各国内政发生了变化,该合作体系正在恶化。首先,“美国优先”政策与强化联盟网络之间存在矛盾。美国一味强调盟国要为联盟网络做贡献。例如,韩国和日本都面临承担更多美军驻扎费用的压力,其他国家面临情况的也大致相同。这引发了盟国对美国领导地位的质疑。其次,日本国内历史修正主义的兴起成为日韩安全合作的障碍。自安倍首相就职以来,韩日关系一直动荡不安。首尔方面不仅故意冷落安倍首相,而且还无视日本提出的就韩最高法院裁决强征劳工问题进行磋商的要求。尽管两国基于相似的价值观有可能建立更紧密的关系,但历史争端使韩日关系变得复杂。最后,首尔方面更关注与朝对话,而不是积极参与韩美日三边合作,也阻碍了三国在安全领域的合作。考虑到朝鲜的作战能力已经得到提升,很难说韩国有能力慑止朝鲜入侵。但首尔方面似乎不太关注威慑,而是更加关注对朝外交。特别是韩日《军事情报保护协定》的废除进一步引发人们对美日韩三边合作可能大幅缩水的担忧。


韩国的应对之策


(一)正视地区形势


任何一项好的政策都始于承认现实。韩国必须认清形势,了解周边国家的需求,并评估朝鲜的战略。应避免做出乐观的预测。目前,该地区的每个国家都似乎更关注自身利益,而不是集体利益。为此,韩国应更加关注来自邻国的施压或朝鲜可能的挑衅。首先,美国可能会对向韩国施压,包括在防务费用分担、强化美日韩三边安全合作、向半岛部署中程导弹等敏感问题上直接向韩国提出要求。其次,中俄可能会向韩国施压,要求其追随中俄的立场。很显然,朝鲜和美国的存在会阻止中俄与韩国站在同一立场上。再次,日本会和美国一道向韩国提出要求。尽管日本可能会与韩国合作,但日本也有可能寻求孤立韩国。没有强大的韩美同盟,韩国将无法应对日本的外交施压。最后,朝鲜也可能决定改变路线。目前,朝鲜正致力于通过恢复与中俄的合作为自己创造一个有利的外部环境。朝鲜将试图把无核化谈判变成核安全谈判。为达成这一目的,只有美国愿意接受分阶段无核化方案并尽快解除经济制裁,朝鲜才有可能与美国进行谈判。如果美国拒绝这些条件,得到中俄支持的朝鲜很可能退出谈判。无论结果如何,朝鲜的最终目标就是成为核大国。韩国没有能力说服朝鲜放弃“拥核”目标。因此,韩国需要基于现实情况,塑造于己有利的战略。


(二)开展务实外交


韩国必须重申其基于价值的外交政策原则。韩国要一如既往地倡导自由民主、市场经济和人权原则,以便为其政策奠定坚实的基础,因为这些价值观将成为韩国外交政策的基石。一个没有坚实外交原则的国家往往会经历政策的不连续性。外交需要为国家利益服务。有趋势表明,周边国家更加关注自己的利益,因此韩国应避免忽视自身利益。对美,政府应在防卫费用分担谈判、战时作战指挥权移交以及部署中程导弹方面维护自身利益。对华,应采取措施降低对华贸易依存度。对俄,由于我们已经看到了谈判的效力,应促进韩俄经济合作。对日,应通过将历史纠纷问题与经济安全合作脱钩来实现国家利益最大化。韩国政府应扩大与日本的合作范围,以捍卫自由民主与人权,同时将历史问题交由非政府组织处理。对朝,在考虑与朝开展经济合作时,必须坚持“完全无核化”原则。韩国政府应警惕南北政治和解只会给朝鲜带来实利的可能性。如果朝鲜坚持“分阶段”实现无核化,韩国方面需要通过政策展现耐心,因为仅仅为实现谈判而做出的任何让步都可能导致无核化彻底失败。


(三)加强联盟合作


韩国应加强与美国的协调。鉴于朝鲜的拥核地位,韩美同盟的存在是必要的。美国所提供的用于威慑朝鲜核威胁的能力已不可或缺,因为韩军自身不具备有效的应对能力。此外,美国强大的外交影响力对于实现朝鲜无核化至关重要。因此,韩国必须与美国协调立场,以免在政策上造成不必要的“温差”。这种协调应围绕“完全无核化”的原则展开。为巩固“拥核国”地位,朝鲜很可能会采取威胁与和解相结合的策略。对韩国来说,在朝鲜的军事挑衅或和平攻势面前,必须坚持原则并了解这种行动背后的潜在意图,以便做出有效回应。为解决朝核危机,韩美间的协调工作必须聚焦“完全无核化”原则,而不是“为了谈判而举行谈判”。


如果无法实现朝鲜无核化,那么工作重点应放在建立威慑能力上。韩国需要考虑各种选项,如,恢复韩美联合军演或推迟作战指挥权移交,并寻求慑止核扩散的方法。首先,正如金正恩所提出的,他将等到今年年底。届时,如果朝鲜决定不放弃核计划,那么从明年夏天开始,韩美联合演习应恢复到以往水平。其次,作战指挥权移交的条件并不完全满足,因此与其谨慎地推动作战指挥权移交,不如推迟移交,直到地区局势趋于稳定、韩国作战能力得到增强。由于收回作战指挥权本身并不会提升韩国的国力或改变国家命运,因此在作出最终决定前必须仔细考虑。最后,为慑止核扩散,可以将延伸威慑战略与咨询小组的职能扩展为类似于北约的核计划小组。此外,韩国应与美国协调,商讨危机情况下如何共享美国的核武器,即将核武器部署在韩国空军的资产上。当美国的安全承诺动摇时,韩国应考虑独自开发核武器。考虑到当前的政治环境,在朝鲜半岛重新部署战术核武器并不是一个合适的选项。因此,与美国共享核武器可能是韩国唯一可行的选择,韩国政府应为此做好相应准备。


在防卫费用分担问题上,韩国应基于过去的原则与美国谈判。根据《共同防御条约》和《部队地位协定》,韩国承担的费用应仅限于美军驻扎所需金额。美国要求韩国承担部署战略资产或驻韩美军人员薪水的费用是不合适的。尽管有报道称,美国要求韩国承担50亿美元,但这也许是特朗普政府的一种谈判策略,先提出高要价,再逐渐减少降低金额,以实现利益最大化。


(四)发展邻国关系


为应对“新冷战”的到来,韩国应优先考虑加强与中俄日等邻国的关系。首先,有必要恢复与中国的关系。两国在实现半岛无核化及和平的途径上具有一些共同点。通过强调中国积极参与的重要性,韩国应加强对华合作。在华为问题上,韩国不能过早地做出决定,以便为与中国对话留有空间。在朝核问题上,韩国应明确表示,不会做出任何让步。如果中国决定支持朝鲜,韩国除了加强韩美同盟关系并限制与中国的合作外别无选择。在此情况下,应将韩国在中国的投资重新分配到东南亚,以减少中国对韩国的经济影响力。其次,应发展与俄罗斯的务实合作,以鼓励俄罗斯在朝鲜问题上进行合作。俄罗斯和中国不同。中国可能将对朝影响力视为一项权利,而俄罗斯却不这样认为。俄罗斯只是想确认其在东北亚的影响力。因此,韩国应积极开展对俄外交,以便使俄罗斯转向韩国或保持中立。在朝核问题上,俄罗斯与中国似乎立场不同。利用中俄间的这种差异,韩国可以找到与俄罗斯进行有效合作的方式。最后,应改善与日本的关系。忽略近期韩日危机对任何一个国家都没有好处。正如文在寅政府所指出的,韩国应采取双轨并进的方式。因此,韩国需要找到解决强征劳工问题的方法。通过协商,韩日双方最好就“1+1+@”解决方案达成一致,即韩国公司和日本公司提供资金,韩国政府参与。为推动这一计划,韩国首先应该拉美国入伙,以便形成反日统一战线。一旦劳工问题得以解决,韩日两国必须取消近期实施的报复性措施。如果双方能够在11月23日前达成协议,那么应撤销终止《军事情报保护协定》的决定。此外,韩国和日本应采取措施加强合作,以应对朝鲜的威胁。


(五)加强对朝工作


“为了谈判而谈判”只会使朝鲜受益,因此韩国必须坚持无核化的基本原则,并鼓励朝鲜做出正确的战略决策。如果朝鲜愿意进行谈判,无核化路线图便可以实现。然而,如果朝鲜坚持拒绝达成全面协议并要求达成部分协议,那么可以说朝鲜只是出于战术原因而进行谈判,目的是为了巩固其拥有核武器。因此,韩国必须持续不断地推动无核化路线图,包括全面协议及“分步走”策略。如果朝鲜拒绝无核化,那么韩国需要增强慑止朝鲜的能力,并从危机管理的角度看待半岛局势。韩国应该警告朝鲜,如果谈判失败,它将面临困难。同时,韩国应防止朝鲜进一步挑衅,并监督对朝制裁措施的执行。仅仅为了避免冲突而接受朝鲜的要求是愚蠢的行为。根据对等原则,如果朝鲜不放弃核能力,韩国应实行胁迫性外交;如果朝鲜决定放弃核武器,韩国可逐渐扩大南北合作范围。必须从平衡的角度看待韩朝达成的协议。《板门店宣言》的执行似乎只对朝鲜有利。因此,根据《板门店宣言》,韩国应要求朝鲜迅速撤出非军事区沿线的哨所。如果朝方不做出真诚的行动,那么韩国只是在束缚自身的情报监侦能力。如果不采取实际措施来建立信任,《平壤宣言》附件中所提出的条款将损害韩国的国家利益。韩国应该敦促朝鲜投入更多精力来执行此前达成的协议,否则韩方有权退出该协议。此外,韩国应在离散家属会面及人文交流方面保持坚定立场。


文章内容不代表大国策智库观点。


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