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【世界观】美国防部前高官:采取措施,应对中国建设世界一流军队

来源:大国策智库   作者:编译/吴天昊      2019-08-16
    【编者按】近日,美国会美中经济与安全审查委员会围绕中国建设“世界一流军队”问题举行听证会。其间,美前任负责东亚事务的助理国防部长帮办、基辛格中美研究中心亚洲项目主任、高级研究员邓志强(Abraham M. Denmark)重点阐述了美国目前所面临的地缘政治环境、美国的盟国和伙伴国对中国军力发展的考量,并强烈建议美国加强与盟国、伙伴国的合作,以有效应对中国军力的提升。

美国当前所面临的地缘政治环境

    (一)美国的盟国和伙伴国对涉华问题的认知源于他们对地缘政治发展趋势的广泛评估,而不仅仅是从军事的角度。尽管绝大多数的美国盟国和伙伴国都对中国不断扩张军力以及谋求地区主导权和全球影响力表示关切,但他们也将中国视为重要的贸易伙伴,并且是理所当然的政治大国。事实上,对于大多数美国的盟国和伙伴国而言,中国并不是主要的军事威胁,而是既带来了地缘政治上的挑战,又带来了经济发展机遇。

    (二)中国与美国的盟国和伙伴国之间密切的经济联系将对地缘政治产生深刻影响。当日本、韩国和澳大利亚决定与中国对抗时,这种紧密的经济联系或将成为中国施压的抓手。然而,这并不意味着中国的经济胁迫手段会对美国的盟国和伙伴国产生决定性影响。事实上,中国的这种经济胁迫行为往往事与愿违。

    (三)美国在印太地区的盟国和伙伴国正面临一种全新且极具挑战的地缘政治格局。这些国家必须应对这样一种战略困局,即中国作为主要经济伙伴正卷入与美国不断升级的战略竞争中,而美国又是这些国家的主要安全伙伴。此外,这些盟国和伙伴国认为,中国不仅是重要的经济伙伴,而且正日益成为不稳定因素,对一些国家的主权和领土完整构成威胁。

    (四)多个盟国和伙伴国的外交政策界都在热议美国实力的可持续性、美国承诺的可靠性以及中美竞争加剧的影响。虽然大多数美国的盟国和伙伴国都认为,与美国保持牢固的关系仍然符合其长远利益,但这些国家也在寻求与中国建立富有成效的关系,尽管与中国仍存在领土争端或利益分歧。同时,许多人担心中美之间激烈的地缘政治竞争可能会导致该地区出现战略脱钩,可能迫使这些国家在中美间“选边站”。

    (五)盟国和伙伴国支持美国继续在印太地区发挥主导作用。尽管这些国家要么支持美国与中国开展竞争,要么理解美国发动这场竞争的动力与动机,但许多国家对华盛顿方面不愿意或无法采取有效政策来确保其在这场竞争中获胜感到困惑。许多掣肘美国对华开展竞争的政策,包括退出“跨太平洋伙伴关系协议”(TPP)、缺乏替代北京“一带一路”倡议的方案、威胁对华输出产品征收关税以及要求盟国为美国提供的支持“埋单”等,促使有关国家对美国的意图、承诺、关注重点和优先事项产生了质疑。

盟国和伙伴国对中国发展军力的考量

    在印太地区,特别是在东亚地区,中国的军事现代化进程及不断膨胀的战略“野心”令人担忧。美国2018年的《国防战略》准确地描绘了中国的挑战:中国正利用其军事现代化、影响力行动和掠夺式的经济活动来胁迫邻国,重塑于己有利的印太地区秩序。随着经济和军事实力的不断增强,为了全民族的长远战略,中国将继续追求军事现代化,以便在近期取得印太地区的霸权,并在未来取代美国获得全球主导权。中国的这种威胁并没有被忽视。尽管有国家欢迎中国的繁荣并寻求从中获益,但许多国家越来越关注中国的军事现代化进程,以及北京方面将如何运用这种新型军事能力。

    在2019年的香格里拉对话中,新加坡总理李显龙就表达了印太地区很多国家的关切:中国已成为世界强国,国防预算位列世界第二,其言行会受到国际社会的关注。为了捍卫领土和贸易路线,中国自然会寻求发展先进而强大的军事实力,不仅要成为陆地强国,也有意成为海洋强国。与此同时,中国仍须以克制、合法的方式展现实力。尽管美国的盟国和伙伴国对中国军事现代化和军事“野心”的关切不尽相同,但总体而言,他们都认为中国正在缩小与美国之间的军事差距,正在加剧地区领土争端,将其利益范围拓展至周边以外地区。

    (一)美国的优势在消失。美国的盟国和伙伴国普遍担心,中国正通过军力建设来消除美国在作战与技术上的核心优势,进而削弱美国军事干预涉华意外事件的能力。对于那些与中国存在争端并依赖美国提供安全保证的国家而言,这一发展趋势尤其令人担忧。如果中国最终拥有了“世界级的军队”,而美国未能维持其作为安全保证者所需的军事优势及可靠性,那么美国在印太地区的盟国和伙伴国可能会考虑要么采取内部平衡战略,要么随波逐流(即加强自身军力建设,使之能够捍卫自身利益并慑止冲突,或者接受北京的要求,并进一步拉近对华关系)。截至目前,大多数盟国和伙伴国都决定与美国保持一致,即使他们可能会寻求与中国建立某种建设性关系。澳大利亚2016年国防白皮书做出的评估可以代表世界上大多数国家的立场。白皮书认为,未来20年,美国仍将是独一无二的全球军事大国,将继续成为澳大利亚最重要的战略伙伴,美国积极保持地区存在仍将有利于巩固地区稳定。

    (二)地区争端在加剧。在印太地区,一些美国盟国及伙伴国卷入了与中国的某种争端。随着中国军力的不断提高,美国的盟国和伙伴国担心解放军越来越有能力在台海、东海、南海、中印边境及朝鲜半岛等地区,宣示国家利益、维护主权声索。即使对于那些与中国没有特定争端的美国盟国和伙伴国,他们大多数也都严重关注中国的地区强势行为,以及这些争议地区将如何影响地区稳定及中国的崛起进程。

    一是在台海和东海地区。虽然台湾和日本的涉华安全关切在多个方面存在明显差异,但他们对中国快速推进的军事现代化及近期的军事行动也存在类似的担忧。首先,台湾和日本都认为,中国军队增加在台海和东海周边的军事行动频次和范围将单方面导致紧张局势升级。其次,双方都担心北京试图通过政治、经济和军事胁迫手段来改变现状。最后,两者都担心中国日益增长的军事能力或将最终确保中国慑止或击败美国武装干预台海或钓鱼岛危机。

    二是在南海地区。菲律宾是美国长期的条约盟友,受到美国延伸威慑的保护,而越南却没有这样的安全保证。然而,在杜特尔特总统的领导下,菲律宾进一步向中国靠拢,其国防部长德尔芬·洛伦扎纳呼吁审查《美菲共同防御条约》,因为他担心该条约会使菲律宾卷入一场不必要战争。可见,越菲两国都在中美间“骑墙”,并寻求避免出现可能导致其严重倒向任何一个方的情景。与中国存在主权争端的国家担心中国可能继续使用所谓的“灰色地带”战术,在避免引发冲突的同时,推进其对争议水域的声索。在此情况下,美国的盟国和伙伴国不太关注中国军事现代化本身,而是更多地担心中国有能力在不造成重大影响的前提下,夺回争议岛屿并使其军事化。随着时间的推移,中国的军事现代化可以使其巩固和强化整个南海地区岛礁的主权声索,进而将整个水域变成自己的领海和军事基地,以确保其向整个东南亚地区、大洋洲腹地投送力量,并进入东印度洋。

    三是在印度洋地区。印度也在密切关注中国的军事现代化。由于印度曾经与中国在中印北部边界地区发生过战争,印方很多人认为,边境地区局势紧张可能会产生更多危机。还有人同样关注中国迅速提升的海上作战能力以及对建设海外军事设施热情,并担心北京可能会将印度洋视为未来竞争和爆发危机的场所。

四是在朝鲜半岛地区。韩国主要关注来自朝鲜的军事威胁。然而,人们越来越关注中国在半岛危机中可能发挥的作用。尽管韩国官员和学者对此讳莫如深,但这是一个值得审视的问题。中国已具备很强的陆上作战能力,对于中国在半岛不稳定时将如何采取应对措施,存在很多值得商榷的问题。随着中国军事能力的提升,解答这些问题将变得更加重要和紧迫。

    (三)中国的足迹在拓展。由于中国日益增强的军事能力,美国的盟国和伙伴国越来越关注中国不断拓展的全球利益和足迹,因为这促使中国开始遂行一系列海外任务,包括实施力量投送、保证海上通道安全等。

    一方面,对于远离中国的国家而言,中国不断拓展的军事利益和能力令人不安,但在某些情况下,这也被视为有益的积极因素。原因在于:对于那些不太关注中国战略“野心”的国家,中国是人道主义援助、救灾、军事援助等方面的潜在合作伙伴。对于大多数非洲和拉美国家,中国的军事现代化只不过是额外的潜在红利,有助于其对华开展贸易,获得中国的投资和基础设施援助。事实上,通过允许中国建设首个中国海外军事设施,吉布提看到了拓展对华战略关系的好处,并获得了一些急需的财政支持。未来,地处关键地理位置的其他国家也可能为中国建设海外军事设施提供便利。

    另一方面,对于欧洲大国而言,特别是法国和英国,中国的军事现代化以及对中国潜在修正主义的担忧再度引发人们关注中国对地缘政治和安全构成的挑战。在2019年的香格里拉对话中,法国国防部长佛洛郎斯·帕利表示,法国将在发挥印太地区更积极主动的作用,并发布了一份相关报告。该报告描述了法国对中国在南海及其他地区行动的担忧,并详述了法国将加大在该地区的军事参与力度。同样,2019年4月,英国下议院外交事务委员会发布了一份关于英国对华关系与战略的报告,呼吁伦敦方面采取更加平衡的对华态度,并指出中国的利益和价值观并非与英国完全相同。尽管欧洲大国与中国没有领土争端,但很明显这些国家对中国的“野心”及对自由国际秩序的态度非常担忧,并认识到自己在应对上述问题时应发挥的作用。但同时,这些国家也看到了中国带来的巨大机遇。尽管如此,欧洲对中国的挑战及不断扩张的军事立场的担忧具有重大战略意义,这预示着美国可在这些问题上深化与欧洲盟国的接触。

对策建议

    为了能够成功与中国开展竞争并维持自由的国际秩序,美国应维持与盟国和伙伴国的关系,将盟国视为宝贵的地缘政治资产,以便增强美国的实力和影响力,使美国获得准入权。美国不仅要继续保持强大的地区军事存在、维持对盟国的承诺,而且还应考虑采取一系列措施应对中国快速增长的军事能力。

    (一)避免盟国和伙伴国做出错误的、不必要的选择。近几个月,有报道称,一些美国官员试图迫使盟国和伙伴国在中美间“选边站”。例如,美国官员试图阻止盟国和伙伴国与中国达成贸易和投资协议,并批评那些同意使用华为设备的国家。对于大多数盟国和伙伴国而言,被迫在中美之间做出选择是一场噩梦,而且目前是没有必要的。联盟关系不代表小国要把主权让与大国。中国的债务陷阱外交、南海及华为等问题固然非常重要,美国应就这些问题与盟国和伙伴国进行接触,通过对话与合作而不是威胁与最后通牒,来与这些国家合作制定统一的战略,以应对所面临的共性挑战。尽管特朗普政府的某些官员可能会成功实现中美经济的“脱钩”,但目前中美经济依存度仍然很高,美国的盟国和伙伴国很难在中美之间做出选择,而且这些国家与中国的经济联系明显高于美国。过早地要求盟国和伙伴国做出“选择”,将导致这些国家与美国的关系进一步疏远,并可能掣肘美国利用联盟和伙伴关系实现共同目标。

    (二)加强盟国和伙伴国的能力建设。美国有很多机会增强印太地区盟国和伙伴国的能力,使这些国家有能力抵御中国“入侵”,并为自由国际秩序的健康发展做出更多贡献。在基础设施开发、国际法律规范的制定与执行、支持良政以及倡导政治和经济自由等方面,所有盟国和伙伴国都可以贡献一份力量。美国应该与盟国和伙伴国合作,确保印太地区的每个国家都有能力和平地追求自己的利益,并保护自己的主权免受中国的军事胁迫。

    对于印太地区实力较强、较发达的盟友及合作伙伴,如日本、澳大利亚、台湾、印度等,该战略则意味着提供既有效又可持续,且对挫败中国军事“入侵”有效的军事能力。同时,该战略还将涉及继续建立和利用双边、三边、小多边和多边军事合作机制,以便针对各种突发事件开展更密切的培训、联合行动,进而提高协同作战能力。

    对于实力弱小、落后的盟国和伙伴国,美国应根据这些国家的能力调整策略目标。这意味着将更加重视低端安全合作与援助,如建立地区海岸警卫队、促进更广泛的海上态势感知合作,以及在装备维护、培训等方面提供援助。鉴于很多小国和发展中国家负担不起高端的美国军事装备,美国在向有关国家发放“多余国防物资”时,应优先考虑提供给印太地区的盟国和伙伴国。此外,华盛顿方面应鼓励发达的盟国和伙伴国深化与弱小落后盟国的防务合作,并确保这种合作有助于构建更广泛的地区安全网络。

    (三)投资发展美国在印太及以外地区的军事优势。尽管目前美国有能力在印太地区实现其军事目标,但美国仍需加大军力建设的投资力度,以便维持对华军事优势。这意味着要投资发展关键的高端军事能力,同时在世界其他地区,即美国优先事项和利益并不重要的地区,保持战略克制。

    (四)限制解放军的海外扩张。美国应努力限制中国在海外建立新的军事设施。这将意味着以恩威并施的方式与潜在的中国军事合作伙伴接触,阻止中国在海外建设更多军事设施。

    (五)继续调整美国在印太地区的防卫姿势。奥巴马执政时期,美国寻求在印太地区建立一种地理上分散、作战上有弹性、政治上可持续的防御态势。虽然该策略效果显著,但仍然不周全,特别是随着中国军事现代化的持续推进,问题日益显现。美国应继续调整其在冲绳、澳大利亚、关岛、菲律宾及其他地方的防御态势,以确保美军能够有效保护盟国、捍卫美国利益。为此,美国需要与盟国和伙伴国的政府部门,特别是与这些国家的领导人,建立牢固的合作关系。


    作者:Abraham M. Denmark


    编译:吴天昊
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