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【世界观】美智库:如何应对中国在国际组织中影响力不断提升?

   作者:编译/吴天昊      2019-08-12
    【编者按】近年来,随着综合国力的不断增强及全球影响力的日益提升,中国在联合国等国际机构的话语权也与日俱增。这引起了以美国为首的西方国家的高度关注与警觉。在中美战略竞争日益加剧的背景下,美智库新美国安全中心于当地时间5月14日发布题为《中国的联合国:中国在国际机构中日益显现的修正主义》的研究报告,重点分析了中国在国际机构中为发展自身利益而采取的主要措施,并建议美国采取措施与中国争夺在国际组织中的影响力及话语权。
    原文标题:PEOPLE’S REPUBLIC OF THE UNITED NATIONS:China’s Emerging Revisionism in International Organizations。
    编译:吴天昊
    《世界观》系列文章由大国策智库组织编译。

    报告称,近年来,中国越来越多地利用经济、政治和体制上的实力从内部改变全球治理体系。习主席领导下的中国共产党更加积极主动地将意识形态概念融入国际共识,并利用全球治理的顶层设计推进本国的外交政策战略,如“一带一路”倡议。这需要美国及其盟国、伙伴国、公民社会加以关注。如果不采取措施制止中国的这些做法,那么中国政治体制中包括腐败在内的一些负面因素将加速外溢。

    01  中国在国际组织中的行事策略

    报告指出,从中国在联合国经济与社会理事会、人权理事会、维和行动部、非政府组织认证机构、国际电信联盟、教科文组织及毒品与犯罪办公室等七大机构和职能部门的行事风格上看,中国在国际组织中主要采取以下策略来发展本国利益和价值观:

    一是倡导排他主义的人权观,即政府可以以本国的“独特条件”为由,无视个人或少数群体的主张。这完全违背美国人的人权观,即人权属于个人,不能因某一政府的突发奇想而受到侵犯。

    二是从所谓的“经济与社会权利”视角,而不是根据“公民或政治权利不可剥夺”的理念,来重新定义民主。这使得国家主导的发展权高于基本的结社和言论自由权,并削弱了这些权利在国际法中的地位。

    三是坚持国家主权不可侵犯,并将重新建立起来的国家视为唯一的合法利益攸关方,以便使国际关系“民主化”,并使发展中国家在全球治理体系中享有平等地位。

    四是利用中国的意识形态术语和“一带一路”倡议等外交政策战略,整合全球发展目标。

    五是通过双边谈判来解决政治问题,其间中国可以利用各种手段而不是基于规则,来达成自身目的。

    报告认为,中国的上述做法超越了其在国际组织中一贯秉持的防御姿态,即在力避与美国对抗的同时,将外交资源用于处理台湾问题,并防止中国遭受批评。今天,北京方面已经不再把关注重点放在狭隘和自我定义的“核心利益”上,如孤立台湾或阻止国际社会对中国新疆或西藏政策的批评,而是将人权和主权的概念推广至其他非自由国家,以寻求增强自身影响力。简而言之,中国正通过其在国际组织中的行为,让世界接受专制制度。

    02  中国在国际组织中的行为趋势

    报告指出,在几乎所有的重要国际组织中,自由民主国家与非自由国家间的话语权之争从未停止。随着美国在外交上不断收缩,中国则表现得更加积极进取,致力于从人事、程序、政策等多个方面塑造全球治理体系。

    实际上,北京方面已经摒弃了国际社会长期以来对政治权利神圣不可侵犯的普遍共识,正试图通过达成一种新的共识来改变现状。这种共识将主权置于言论、新闻和集会自由之上。正在全面实施的“一带一路”倡议为中国提供了改革国际机构、鼓励联合国推行中国模式并从中受益的杠杆。
    美国政府已经认识到了中国带来的这些挑战,并在2017年《国家安全战略》中指出,“集权行为体早已认识到多边机构的力量,并利用这些机构来发展自身利益、限制国民自由”。中国在联合国体系内七大机构及职能部门的做法预示着,中国未来在国际组织中的行为特征将主要表现为:

    首先,中国将继续建立一个由发展中国家组成的联盟,以挑战它所认为的现行国际机构被西方国家主导的现状。

    第二,中国将寻求更多本国公民在国际组织中担任重要领导及工作人员。这种从内部塑造国际组织的做法将给中国带来红利。

    第三,中国将继续努力使国际组织接纳其政治理念和外交政策举措,以此作为向国际组织提供资金、人员及其他形式的公共产品的条件。

    第四,中国将试图将那些批评其政策的政治活动分子非法化,同时提升共产党资助的“非政府组织”的地位。

    第五,中国将继续利用其在国际机构中的地位,孤立台湾并回击那些批评中国在西藏、新疆等地所采取的政策的声音。

    第六,利用单边倡议以及在国际机构内讨价还价,中国将寻求打破国际社会关于公民权利和政治权利是良政和可持续发展的固有组成部分的共识。

    第七,随着中国在全球经济体系中所占份额不断增加,它将拥有更多资本来进一步拓展参与国际组织的深度与广度。

    03  美国应采取的应对措施

    报告指出,随着美国在经济、外交和军事等领域与中国展开竞争,美国不能忽视其在国际组织中的影响力,因为这是确定哪一种价值观将塑造21世纪的关键战场。对于中国重塑国际组织的行为,美国及其盟国不能袖手旁观。华盛顿方面能够且应该与志同道合的盟国、发展中国家和国际公众一道,率先采取一些有意义的措施,在不牺牲人权核心价值的情况下,改革和重振全球治理体系。具体措施包括:

    (一)理解北京的战略。

    一是绘制一副全面的行动图。美国国务院国际组织局应建立一个小组,专门负责跟踪并在必要时打击中国在国际组织中的活动。与此同时,在美国驻联合国等主要国际组织的代表处指派一名全职中国观察员。最后也是最根本的,美国外交官必须出席和参加国际组织会议。

    二是与美国盟国和伙伴国开展对话。作为现有双边对话机制的一部分,美国国务院应与欧洲、日本和澳大利亚就中国在国际组织中日益增长的影响力进行有组织的对话。这些盟国和伙伴国的观点将进一步强化美国对中国战略的理解。

    三是借鉴台湾的经验。中国在国际组织内对台湾问题的处理方式可能会成为未来中国在推进更广泛的地缘政治议程时将要采取的战术。美国与台湾之间举行的双边对话应致力于确定北京用来收紧台湾外交空间并将其排挤出国际组织的新战术。

    四是参加地区性组织。中国所采取的战略覆盖国际社会的各个层面。美国必须倾听和理解中国在上海合作组织、南亚区域合作联盟、环印度洋区域合作联盟以及其他地区性机构上(作为成员国或观察员国)所发表的言论。针对一些尚未加入的国际组织,华盛顿方面应寻求成为其观察员国或正式成员国,并着眼于提升新成立的替代性机构的规则与标准。

    五是与全球公民社会行为体开展交流。北京在联合国系统内采取的行动对非政府组织也会产生影响,但中国通常都试图将非政府组织边缘化。为了全面了解中国在国际组织中的行为,美国应该与公民社会组织保持秘密对话。

    六是与工业部门开展协调。除公民社会外,中国在国际组织中的活动所产生的一些负面影响可能会首先被从事商业活动的人士感受到。美国政府应与公司合作(特别是技术领域的公司),以确定中国在国际组织中的影响力正在哪些领域制造出不平等的竞争环境,并使中国主宰未来技术的最前沿。

    七是打破影响“全政府”掌握中国战略的藩篱。美国应建立一个融合中心,可以设在国家安全委员会或国家情报总监办公室,主要负责搜集、分析和传播有关“一带一路”倡议的信息及其对国际政治各个方面的影响,包括中国在国际组织中的运作情况。

    (二)提高认识、建立共识并实施反击。

    一是坚持国际社会的规范与价值观。当北京参与侵犯人权行为时,美国应敢于在联合国和其他场合批评中国。美国必须指出北京的行为偏离了国际社会可接受的行为准则及中国对发展中国家做出的善意承诺。华盛顿方面还应继续在联合国等国际组织上提出议案,阐明言论、集会、宗教等民权的重要性。

    二是制定中国意识形态术语的统一清单和定义。美国及其盟国必须理解中国用来“破坏”公民权利和政治权利的话语。制定这些术语的清单并附以其含义,有助于建立共同理解的基础,进而防止这些术语出现在任何指导国际组织行动的文件中。

    三是敢于回应中共的错误行为。为了说服国际组织及其他国家在处理对华关系时能够坚持原则,华盛顿方面必须接受中美关系进一步紧张。在人权问题上,美国应考虑利用并扩大《马格尼茨基法案》(Magnitsky Act)的适用范围,以制裁那些严重侵犯人权的中国官员。

    四是加大公共外交力度。随着国际组织越来越不愿意批评中国,以及许多发展中国家精英也经常通过与中国合作谋取个人利益,美国必须直接向国内外的公众传播有关中国及其在国际上活动的真实情况。美国应该加大力度,宣传中国“镇压”新疆维吾尔少数民族的行为,包括使用当地语言在社交媒体上发布消息。美国国务院还应组织巡回演讲,让美国人权专家前往那些在联合国体系中发挥重要作用的国家进行演讲。

    (三)深化国际组织的参与力度。

    一是重新与联合国机构进行接触。虽然美国无法有效影响国际组织长期以来形成的规范,不应该因为某一个问题而将国际组织拱手让给中国,比如承认巴勒斯坦的举措导致美国退出了联合国教科文组织和人权理事会。美国应调整其自身巨大影响力并寻求在国际组织内部施加影响,而不能因为反感该国际组织而远离它,让中国来填补由此留下的空白。

    二是为美国多边主义的未来投入资金。美国人力资本的深度是其最大的竞争优势之一。华盛顿应建立渠道,鼓励政府人员担任联合国系统的领导职位。首先可在美国国务院内部制定一些任职规定,要求国务院人员不仅要在美国政府内任过职,还要被轮换到美国驻联合国代表处工作。

    文章内容不代表大国策智库观点。
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