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【世界观】战略与国际研究中心为美澳加强合作、打造繁荣的印太地区提出对策建议

来源:大国策智库   作者:编译/吴天昊      2019-07-31
    编者按:自美国推出印太战略以来,澳大利益作为美国的传统盟国及美在印太地区的战略支点,对该战略表现出浓厚兴趣,以期抓住全球经济重心向印太地区转移的有利时机,与美联手打造“自由开放的地区秩序”。近日,美智库战略与国际研究中心根据澳大利亚总理与内阁部的要求,联合澳大利亚国家大学撰写了一份研究报告,就美澳如何联手在基础设施、投资便利、能源、数字经济和金融体制方面加强与地区国家的接触与合作提出对策建议。
    原文标题:Delivering Prosperityin the Indo-Pacific: An Agenda for Australia and the United States
    作者:Matthew P. Goodman, Gordon de Brouwer, Shiro Armstrong, Adam Triggs
    编译:刘峰,吴天昊
    《世界观》系列文章由大国策智库组织编译。

    报告指出,全球经济重心正持续向印太地区转移,这为美国、澳大利亚带来巨大机遇的同时,也带来了风险和挑战。两国在维护亚洲市场的开放、竞争和以规则为基础等方面享有共同的战略利益,将有助于两国最大限度地实现国民及整个印太地区人民的繁荣与安全。然而,在实现这些机遇方面,美国和澳大利亚面临的主要挑战是,采取措施强化和支持开放和良性运作市场所需的规则和制度。为此,两国已经在亚太经合组织(APEC)、20国集团(G20)及其他论坛上就共同利益开展合作,但这种合作可以更加深入和富有成果。

    随着地区和世界秩序变得更加多极化,把握这些经济机遇是应对更加强势的军事与网络活动所带来的安全挑战的重要途径之一。开展经济接触将给美国和澳大利亚带来繁荣,并有助于和平解决冲突。为帮助实现亚洲经济增长并从中获益,美国和澳大利亚可联手与亚洲国家,在双边或APEC、G20等重要论坛框架下,优先开展以下五大方面的工作:

    01  基础设施

    (一)发展现状

    印太地区对基础设施的需求非常大,到2040年需求总额将达到50万亿美元。尽管人们普遍认识到增加投资的重要性,但对于如何实现这一目标还没有形成共识。包括中国、日本和印度在内的世界领先和新兴大国对未来基础设施的建设愿景及建设模式都各不相同,如中国的“一带一路”倡议和日本的“高质量基础设施合作伙伴关系”。

    美国和澳大利亚都积极倡导印太地区可持续性的基础设施开发。美国方面,作为印太战略的一部分,特朗普政府正在倡导对该地区及“物理上安全、金融上可行、社会上负责任”的基础设施进行可持续性投资。2018年7月,特朗普政府宣布投资1.135亿美元,用于印太地区的新战略倡议,以此作为对私营部门投资的补充。2018年10月签署的《更好地利用投资促进发展法案》 (BUILD) 将使美国政府的开发融资能力翻一番,达到600亿美元,并将确保新成立的“国际开发金融公司”能够在项目中拥有股权。澳大利亚方面,近期,堪培拉方面在地区事务中更加活跃,通过多边开发银行开展经济接触。2018年6月,澳大利亚宣布将承担所罗门群岛-巴布亚新几内亚-澳大利亚海底高速互联网光缆建设所需绝大多数资金。澳大利亚也一直处于使用创新型基础设施融资模式的最前沿,包括2018年11月宣布建立20亿美元的“澳大利亚太平洋基础设施融资基金”。美国和澳大利亚应开展协调并深化努力,为印太地区的互联互通提供积极的愿景,与中国和日本等主要捐助国开展建设性合作,确保以支持经济和社会持续发展的方式,满足地区巨大的基础设施建设需求,进而释放华盛顿和堪培拉方面对地区经济增长的新承诺。

    (二)建议采取的措施

    1、为印太地区的互联互通制定具有吸引力的愿景。清晰的愿景将成为美国和澳大利亚与地区开展接触的基础,并将表明两国对促进可持续增长的承诺。该框架应深化印太战略的相关内容,并阐明高质量基础设施的意义及可持续性融资的好处。

    2、在APEC和G20框架内,就公共和私人基础设施投资原则建立共识。地区国家就公开透明的采购程序、健全的环境与社会保障,以及债务可持续性等方面的原则达成一致,将支持“自由和开放的印太”愿景。应在地区组织框架内举行谈判,包括与亚太经合组织相关部长和官员进行谈判,以鼓励伙伴国采纳这些标准。如果多边协议难以实现,那么一些开拓性的倡议有助于在多边层面获得支持。

    3、建立地区性机制,以鼓励各国倡导高质量的基础设施。建立一个监督机构将有助于确保基础设施投资能够带来积极的经济和社会效果。该组织将协助开展能力建设和项目评估,并基于在伦敦、纽约和新加坡成立的国际仲裁法院,进行非正式的争端调解和正式的争端解决。

    4、改善和扩大印太地区的基础设施融资方案。充足的资源对于倡导可持续发展愿景和提供低质量融资替代方案至关重要。美国和澳大利亚应与志同道合的国家及开发银行协调,以深化指向明确的战略融资机制。

    5、为基础设施援助松绑,以换取基础设施治理方式的改善。美国和澳大利亚应寻求签署地区性协议,以便为国内公司提供基础设施援助松绑,进而换取受援国承诺开放采购、实施基于市场的监管、采取反贿赂和反腐败标准。捐助国可帮助监督项目治理,以确保这些承诺切实可行。

    6、继续对具有战略意义的地区基础设施建设项目实施监督,首先可与东盟举行相关研讨会。与地区发展中经济体开展协调,对于发现关键基础设施存在的薄弱环节,保护其免受攻击(特别是网络攻击)至关重要。围绕关键基础设施项目深化数据共享和联合分析将有助于捍卫第三国的主权。

    02  投资便利化

    (一)发展现状

    过去几十年,以投资为主导的发展改变了亚洲经济,使数十亿人摆脱了贫困。尽管取得了这些成果,但外国直接投资(FDI)面临的障碍持续存在,部分地区的投资增长停滞不前。尽管投资者对东盟国家的商业热情普遍存在,但对严重的腐败现象和非关税贸易壁垒始终心存不满。

    特朗普政府的印太战略旨在建立一个开放、基于规则的制度,以管理各国的投资。作为印太战略的一部分,美国宣布与日本、印度和澳大利亚开展新的经济合作项目,并重申对地区性组织的支持。澳大利亚聚焦通过签署贸易协议来强化投资标准。2010年东盟-澳大利亚-新西兰自由贸易区通过为东盟内部投资提供法律保护来制定基本原则。澳大利亚一直是“全面进步跨太平洋伙伴关系协议”(CPTPP)的有力支持者,并在南太平洋事务中发挥引领作用,通过“太平洋岛国论坛”(Pacific Islands Forum)来提供投资标准。

    美国和澳大利亚在亚洲发展中国家都有大量的投资。其中,美国是东盟最大的投资国,在该地区有4700家美国公司,投资额超过了3060亿美元。美国还是印度的第二大投资方。2007年至2017年,澳大利亚对东亚和南亚的投资几乎翻了两番,主要集中在日本和香港的项目。2016年,澳大利亚与东盟之间的投资额为2244亿美元,高于澳大利亚与中国之间的投资额。

    美国和澳大利亚可利用其经济实力和充满活力的私营部门来提高印太地区的投资标准。通过帮助提高投资标准、分享专业技术、培养公私部门间的伙伴关系,两国可为印太地区低质量的投资提供替代方案。

    (二)建议采取的措施

    1、将投资保留金制度作为该地区的优先事项。通过地区性组织和双边渠道,美国和澳大利亚应强调监管透明度、良治和善后服务在投资决策中的重要性。具体的改革措施应包括精简商业登记流程并实现其数字化,更好地将外国公司融入当地经济,协调联邦和州一级的法规,并确保依法治理。能力建设措施将有助于培训地方官员并落实这些改革,特别是在拥有州和地方性法规的联邦制国家。

    2、利用地区性组织提高投资标准,确定最佳做法。美国和澳大利亚应支持APEC的探索性倡议,例如,审查APEC成员国的竞争性法律、国有企业政策,以及资产回收等新的融资方案,以吸引新的投资。美澳两国应该在APEC贸易与投资委员会框架内,根据《韩美自由贸易协定》和“全面进步的跨太平洋伙伴关系”相关条款,制定高质量投资的原则。

    3、与次区域私营部门倡议合作并扩大倡议的适用范围。地方性商业理事会和次区域公私伙伴关系,如澳大利亚主导的“湄公河商业倡议”及美国主导的“下湄公河倡议”,促进了信息共享和专业技术交流。未来重点关注的地区可能包括正与世界银行合作起草新的“吸引外国直接投资战略”的越南,以及印度尼西亚的巴图、西爪哇和中爪哇经济特区。

    4、积极塑造世界贸易组织投资便利化议程。美国应加入澳大利亚行列,在“世贸组织关于促进发展投资便利化的联合部长级声明”上签字。该声明肯定了透明、可预测的投资法规的重要性。而美国参与未来相关议题的讨论将确保维持这些目标。通过参与该工作小组,美国可以塑造未来的协议,使其能够反映“自由开放的印太战略”。

    5、倡导全面实施世贸组织的《贸易便利化协议》(TFA)。亚洲发展中国家可以通过迅速履行《贸易便利化协议》中的义务,来减少官僚主义的延误及监管过程中的“繁文缛节”。他们应优先执行协议的第一条和第二条,即签署方应及时公布有关新制度的信息,允许投资者就相关法律和行政法规提案发表评论。提高制度的透明度并确保外国公司参与制度条款的撰写过程也可减少政治风险和不确定性。

    03  能源

    (一)发展现状

    国际能源署(IEA)预测,受全球发展、人口增长及城市化驱动,2017年至2040年,电力需求将增长30%。这种能源需求的增加将主要集中在印度、东南亚和中国。对于能源而言,供需驱动因素正在发生根本性变化——技术正在使新一代电力转向清洁电力。应充分理解和规制能源来源的变化(特别是在全球天然气市场),而可再生资源发电的比重日益增加也需要加以管理,以确保能源供应的可靠性和安全性。

    美国有望在明年前后成为第三大液化气(LNG)出口国,预计2019年美国液化气项目的潜在产能将增加至三倍,达到年产7000万吨,接近年产量8800万吨的澳大利亚。澳大利亚和美国都是参与APEC和G20的能源工作组成员。通过APEC能源工作组和G20能源转型工作组,美国和澳大利亚拥有得天独厚的机会,来影响国内能源体系和国际能源贸易的转型,以支持整个印太地区及全球的繁荣与安全。

    (二)建议采取的措施

    1、优先打造运作良好的国内能源体系。美国和澳大利亚应开展双边合作,并通过APEC、东亚峰会和G20,着力强调运作良好的国内能源体系对印太地区的繁荣和包容性发展至关重要。受技术变革、一国能源生产输送与零售环节割裂、非竞争与反竞争行为及其他因素的综合影响,这些能源体系非常复杂。而应对这些复杂问题对于确保国内安全可靠、可负担及可持续性的能源供应至关重要。

    2、加快推进稳定的地区能源转型。美国和澳大利亚应利用商业部门、智库和国际能源署的知识,围绕能源供应技术快速变革对能源供需的影响及其为能源体系转型带来的机遇,与东盟、中国、日本及其他国家开展密切合作。地区商业部门与政府间开展的二轨对话,应涵盖提高发电效率、降低发电成本、确保电力供应可持续性,以及鼓励新兴可再生能源技术运用等议题。

    3、提高公众对天然气可持续性开采的信心。美国和澳大利亚应共同努力,并与中国、印度和印度尼西亚等相关国家合作,努力提高公众对安全开采非常规天然气及其对地面和地表水可能造成的影响的信心。这对确保市场的长期可行性至关重要。美国和澳大利亚在水文地质学,页岩气、煤层和致密气开采方面拥有丰富的经验,已制定出可增强公众信心的科学而强有力的监管制度,并采取了许多减少逸散性排放的方法。
    4、通过APEC能源部长会议,深化印太地区天然气市场的能源安全。美国和澳大利亚应与亚洲地区关键伙伴国合作,探索在该地区发展天然气现货市场的实际举措。美国是该地区重要的新兴天然气出口国,而澳大利亚已经与亚洲经济体建立起庞大的长期天然气合作网络。国际能源署预测,2016年至2040年间天然气的使用量将增加45%,这将坚定人们对天然气作为长期能源的信心。美国和澳大利亚应支持该地区的现行举措,如数据采集与报告等。这项改革将为美中两国合作发展稳定的市场提供了机遇,将满足两国及整个地区的基本需求。

    5、加快调整国际能源署的关注重点并推进相关治理模式的改革。美国和澳大利亚应与中国、印度、印度尼西亚、日本、韩国、新加坡以及G20密切合作,强调有效的全球能源安排的必要性,并继续对国际能源署进行改革。有效的全球能源治理机制的基本特征应包括:解决主要能源的全球供应安全问题;发挥开放、透明、运作良好和监管有力的市场的作用;让主要的亚洲经济体参与国际决策。

    04  数字经济

    (一)发展现状

    为应对数字经济惊人的增长速度,各国正在规范互联网的使用,并寻求发展本国的数字标准和业务,这偶尔会与基本的市场准则产生冲突。在自由开放的互联网问题上,首次出现了不同的愿景。核心问题涉及信息自由流通、保护知识产权、互联网主权、国家安全和个人隐私等方面的规则。防止数据自由流动将对全球经济造成损害,并对没有资源适应这些规则的中小企业造成巨大影响。削弱知识产权、强制实行数据本地化和破坏消费者隐私等规则将使政府能够更好地控制企业和个人。

    在最初的“跨太平洋伙伴关系”(TPP)协议谈判期间,美国和澳大利亚在数十条数字经济基本准则上达成一致。在布宜诺斯艾利斯举行的世贸组织部长级会议上,两国共召集71个成员国签署了“电子商务联合声明”,强调“开放、透明、非歧视性和可预测的监管环境对促进电子商务发展的重要性。”2019年1月,中国签署了该协议。围绕多边协议的谈判将于3月开始举行。

    在整个数字治理谈判过程中,美国一直试图平衡保护消费者隐私与数据自由流动之间的关系。美国领导了亚太经合组织对“跨境隐私规则”(Cross-BorderPrivacy Rules,CBPR)的审议,并成为该项规则的成员国,将本国的隐私法与之对接。澳大利亚正在落实“跨境隐私规则”相关原则,并制定了一项《国际网络参与战略》(InternationalCyber Engagement Strategy),用于倡导建立开放、自由和安全的网络空间。

    在制定网络空间监管方面的规则、标准和规范是一场全球性的竞争,美国和澳大利亚需要为数字治理提供积极的愿景。两国必须努力确保互联网的市场竞争性,保护个人的互联网使用自由。

    (二)建议采取的措施

    1、强化印太地区数字商务监管原则,规范最佳做法。美国和澳大利亚应与志同道合的地区伙伴国(包括日本和印度尼西亚)合作,为确保自由开放的互联网和跨境数据流动,制定和协调相关原则。对于数据使用、转让、隐私和存储的最佳实践规则应在地区组织内(如亚太经合电子商务指导小组)形成法律制度,具体内容可基于最初签署《跨太平洋伙伴关系协议》时所商定的条款。

    2、投入更多资金用于为关键新兴技术制定标准。各国都在争夺技术标准制定和未来技术应用(如5G)方面的主导权。为塑造最终的规则,美国和澳大利亚应加大在关键贸易组织中(包括“第三代伙伴关系项目”)在内的工作力度。两国应制定一项全面战略,利用其他倡导自由开放互联网和私营部门的国家,来确保所制定的标准能够保持私营部门的竞争性、维护市场原则和保护隐私。

    3、深化在世贸组织框架内的接触,以便就数字商务规则达成协议。美国和澳大利亚应继续引领世贸组织的电子商务谈判,并邀请更多世贸组织成员国参与其中,以达成一项多边协议。

    4、加强数字基础设施建设,将个人与全球贸易体系连接起来。扩大亚洲发展中国家的互联网和宽带接入,将有助于消除“数字鸿沟”,推动地区经济发展。公共资助的发展项目和私营部门对这些部门的投资,应倡导引入数字治理方面的最佳做法,以确保经济增长的可持续性和公平性。

    5、帮助小型企业利用数字贸易并参与全球市场竞争。APEC、G20及地区性商业组织论坛应推广对小型企业有利的政策,如取消对数字产品的关税,以帮助中小企业全面参与互联网经济。关税、拼凑起来的地区监管框架及限制性制度对中小企业远大于大型公司,因为大型公司拥有更多的法律资源。

    6、围绕工人再培训和提高劳动力流动性问题,共享政策和经验(首先可通过与东盟举办研讨会)。精心制定的政策可以为工人提供再培训机会并提高劳动力的流动性,从而确保人们能够广泛利用技术带来的机遇。与亚洲发展中国家分享专业技术将有助于这些国家顺利过渡到互联网经济,建设本地区的人力资本,并扩充可供中小企业使用的人才库。

    7、深化网络威胁防范方面的合作。网络安全是国家安全的重要组成部分,美国和澳大利亚应在可能的领域开展合作,以最大限度减少风险,包括确保各国遵守网络间谍协议。确保自由开放互联网的最佳做法应与国家安全战略对接,以实现各部门政策的一致性。

    05  金融体系

    (一)发展现状

    亚洲的金融体系比20世纪90年代更具弹性,但在实现金融体系自由化、深化资本市场以及开放金融服务贸易经济方面,还有很多工作要做。与此同时,全球金融安全网络太小,无法应对广泛传播的威胁。这种分散化存在的安全网络正在增加系统性风险和负面溢出效应,导致其覆盖率低、响应速度慢、成本增加、兼容性和可预测性降低。应对这些挑战将增强国内金融体系的弹性,减少危机爆发的频率,支持美国和澳大利亚公司的市场准入,最大限度地减少负面溢出效应,并消除全球发展的不平衡。

    美国在国际货币基金组织所拥有的否决权使其有能力塑造国际货币基金组织下一阶段的改革。澳大利亚作为一个值得信赖的建设性大国,可在推动国际货币基金组织改革以及国际货币基金组织与地区组织间开展更广泛的合作方面发挥有益作用。但澳大利亚最关心的是地区金融稳定,应考虑如何加大参与和支持区域机制的力度。与美国一样,在维护金融自由化红利、扩大金融服务贸易方面,澳大利亚也可以为该地区的新兴市场经济体提供很多帮助,以便更好地促进贸易、投资和基础设施建设,确保金融市场和机构的完整。

    加强亚洲经济体的金融体系和资本市场建设,有助于避免危机,减少危机的负面溢出效应,降低贸易过度失衡,支持美国和澳大利亚公司的市场准入。美国和澳大利亚所采取的高标准的监管制度很适合两国联手提高监管质量,从而帮助构筑金融市场信任,促进更大规模的跨境资本流动。

    (二)建议采取的措施

    1、将加强和深化印太地区的金融体系和资本市场作为APEC和G20的优先事项。美国和澳大利亚应与主要国家合作,为亚太经合财长会议注入新的活力,并成立新的G20工作组,通过信息共享、技术援助、员工借调和分阶段计划,来开放金融体系、制定和实施健全的监管制度、增强国内金融弹性、深化本币资本市场,加强市场融合。强大的国内金融体系及地区性贸易将提升经济弹性和活力,为整个地区提供新的商机,并有助于消除贸易过度不平衡。

    2、扩大金融服务贸易,以加强世界上一些最大的金融市场建设,减少贸易不平衡,缓解贸易紧张局势,并通过增加竞争来帮助印太经济体实现金融体系自由化。美国和澳大利亚应支持新的G20金融服务贸易议程,支持数据更加透明,倡导可持续性债务,并金融基础设施建设纳入“一带一路”、亚洲基础设施投资银行、亚洲开发银行等致力于促进贸易的地区性倡议。美国和澳大利亚应鼓励所有国家签署并使用“亚太经合组织亚洲地区基金护照”。

    3、通过G20提前应对下一场危机,并减少危机美国、澳大利亚及地区其他国家造成的溢出效应。美国和澳大利亚应与G20成员国及其他国家合作,在G20内部制定国际货币基金组织下一阶段改革的时间表。随着新兴市场对全球经济的贡献率不断增加,应该让那些被忽视的新兴市场在危机预防和危机应对方面发挥更大作用。应保留美国在国际货币基金组织内的否决权,同时通过更大的配额增加国际货币基金组织的永久资金,并确保“借款新安排”仍然是一种有效的补救措施。G20国应围绕国际货币基金组织如何在不同危机背景下与亚洲金融组织开展合作制定事前指导方针,并与亚洲经济体合作,以强化亚洲地区性机制。

    4、更好地将亚洲纳入全球金融安全网,并防止全球金融架构碎片化。为了将亚洲金融安全网纳入全球体系中,美国和澳大利亚应在现任国际货币基金组织总干事克里斯蒂娜·拉加德任满后,倡导由来自欧洲以外国家的人员担任国际货币基金组织的常务董事,并在国际货币基金组织执行委员会中为新兴市场经济体设置更多席位。两国都应通过支持扩大国际货币基金组织的预防性贷款机制,来降低市场对寻求国际货币基金组织援助的耻辱感。

    文章内容不代表大国策智库观点。
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