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【世界观】美智库分析“一带一路”倡议带来的风险挑战

   作者:statecraft      2019-07-15
  美保守智库新美国安全中心多名专家基于以往研究成果,联合撰写了一份研究报告,总结“一带一路”倡议实施以来给相关国家带来的诸多风险挑战,提醒有关国家未来参与涉华基础设施项目建设时,应围绕这些挑战开展评估与审查。虽然报告所提出的一些问题未必与事实相符,并可能带有明显的偏见,但依然值得我们在推进“一带一路”倡议时加以注意和避免。

  原文标题:Grading China’s Belt and Road
  作者:Daniel Kliman, Rush Doshi, Kristine Lee, and Zack Cooper
  编译:吴天昊

  《世界观》系列文章由大国策智库组织编译。

  报告指出,当“一带一路”倡议首次对外公布时,该计划得到了许多国家的积极响应,这些国家试图在基础设施建设项目上获得中方的投资。尽管日本、印度和美国对“一带一路”倡议始终持怀疑态度,但鉴于中国作为一个相对较新的基础设施供应商,人们对“一带一路”倡议的期望值普遍较高。然而,经过最初6年的热情接纳后,如今这一倡议产生了一系列“负面效果”,主要体现在以下几个方面。


01 使主权受损

  一些“一带一路”项目由中国国有公司运营(通过合同或以当地能力不够为由)。例如,中国公司运营了多个港口,包括斯里兰卡的汉班托塔港及希脂的比雷埃夫斯港,而且还与以色列等国签署了港口运营合同。中国对基础设施,特别是水电站等关键基础设施的运营,使合作双方围绕融资条款的谈判变得复杂化,并可能造成长期性的政治影响与依赖。在某些情况下,中国对“一带一路”项目的运营或控制是长期的,最极端的例子就是汉班托塔港的租期达到了99年。

02 缺乏透明度

  在许多情况下,“一带一路”项目的招标流程及条款不透明,不向受援国的利益攸关方公开,这种对缺乏透明度及随后无法对政治领导人追责的担忧在十几个国家蔓延,包括东南亚的马来西亚;南亚的斯里兰卡、尼泊尔、孟加拉国和马尔代夫:非洲的肯尼亚、乌干达和赞比亚;拉丁美洲的委内瑞拉、厄瓜多尔,以及其他许多国家。甚至巴基斯坦也提出了对无竞标合同和不透明条款的担忧,要求重新举行谈判。

03 融资不可持续

  美智库“全球发展中心”去年发布的一份报告显示,参与“一带一路”倡议的八个国家(吉布提、吉尔吉斯斯坦、老挝、马尔代夫、蒙古、黑山、巴基斯坦和塔吉克斯坦)在偿还对华债务方面面临严重挑战。中国是绝大多数这些国家的最大债权国,其中一些国家对华欠款超过其外债总额的一半。包括泰国、马来西亚、斯里兰卡、尼泊尔、巴基斯坦、缅甸和孟加拉国在内的一些国家出于财政原因而取消或缩减了耗资巨大的项目。在那些已完成的项目中,许多项目并未创造出足够的收益来证明最初投资的合理性,从而让受援国的财政状况比以往更加糟糕。倒如,当斯里兰卡无法偿还货款时,除了给予中国在汉班托塔港口99年的租约外别无选择。在某些情况下,例如在委内瑞拉和厄瓜多尔,中国是通过获得受援国的商品来确保投资安全,这种投资模式因带有很强的殖民色彩,而被绝大多数发达国家所摒弃。

04 脱离当地经济

  受援国越来越多地批评中国投资脱离当地经济发展。在许多情况下,中国的投资要求由中国企业和劳动力从事项目建设,只要求当地人提供土地,有时甚至要求中国国有企业运营所建成的基础设施,从而使当地劳动力无法学到技术。这些投资要求是中国海外业务的普遍模式。例如,2017年,麦肯锡的一项研究发现,在中国驻非洲的企业中,大多数行政职务都是由中国公民来担任,而国有企业雇用当地人的可能性更小。甚至在包括巴基斯坦、老挝在内的与中国政治关系密切的国家,也出现了对劳动力引入问题的担忧。对于基础设施项目利润分配的安排,许多协议是不公平的,特别是当受援国政府无法向中国偿还债务时。总之,许多中国的基础设施项目,尤其是在非洲的项目,似乎主要是为了便于开采当地资源,然后将这些资源出口到中国。

05 地缘政治风险

  越来越多的人担心,由中国资助、承建或运营的基础设施项目可能会损害受援国的安全,或使这些国家成为北京与其他大国开展战略竞争的焦点。例如,斯里兰卡同意与中国达成“债权转股权”交易,使北京方面获得了一个战略港口99年的租约。这引起了印度、日本和美国的不安。马尔代夫对北京不良货款额的不断增加,以及孟加拉国对中国建设该国第一个深水港口的兴趣日益浓厚,使印度担心这些国家最终可能会让中国在靠近其海岸的地方建设军事设施。人们对“一带一路”项目可能带来的地缘政治风险的担忧也导致了该国国内的动荡。例如,越南决定在战略重地为中国企业开辟使用年限为99年的经济特区,引发了大规模的民众抗议活动。

06 破坏环境

  “一带一路”项目引发了人们对环境问题的日益关注。在某些情况下,这些项目在实施前没有进行充分的环境影响评估,或者通过有针对性的贿赂来规避环评。例如,缅甸暂停中国对密松水电站项目的投资,部分原因是此前对环境问题关注不够;印度尼西亚的水电站和铁路项目因未经过充分的环评而饱受诟病。尽管如此,一些项目已经造成了看似不可逆的环境破坏。中国对斯里兰卡发展项目的投资破坏了该国175英里的海岸线,影响了8万户靠海谋生的家庭。但早期的环境评估表明这些问题并不会出现,北京也很少会因破坏环境而处罚涉事公司,而且中国公司似乎并不太关注投资对环境的影响,特别是当受援国在环保标准方面没有完备的法规时。在某些情况下,一些甚至被认为有利于环境可持续发展的项目后来也被证明比预期更具破坏性。

07 滋生腐败

  在盗贼统治盛行的国家,“一带一路”项目往往涉及到政治家和官僚的回扣。这直接导致一些在融资和环境方面存在问题的项目有时也获得了批准。“一带一路”倡议的最初原则声明没有提及腐败问题,相关中资公司也没有因海外腐败行为而受到惩罚。事实上,过去几年,已有证据表明,很多“一带一路”项目涉及贿赂问题。孟加拉国将中国一家大型国有企业中国港湾工程有限公司列入黑名单,理由是该公司企图贿赂孟加拉一名政府高官。据信,中国交通建设股份有限公司,作为“一带一路”的主要建设方之一,在菲律宾、马来西亚、赤道几内亚和斯里兰卡受到贿赂指控。具体而言,马来西亚的项目似乎以高价成交,一些多出的资金可能被用于掩盖该国高层政治领导人挪用公款的行为;在斯里兰卡,中国公司似乎直接贿赂拉贾帕克萨总理的家人;在赤道几内亚,中国公司向该国总统的儿子及副总统特奥多林·恩圭马·奥比昂提供了数百万美元。在厄瓜多尔,该国前副总统因被指控接受中国对一个水电站项目的贿赂而正在接受调查。甚至连巴基斯坦也因为担心腐败问题而停止了“一带一路”项目。正如上述事例所表明的那样,为了在项目建设方面获得便利,中方愿意向当地政客们提供资金,这会导致一些政策有悖于国家的公共利益。当该国新政府掌权后,他们经常会发现前任政府腐败的证据,从而使中国公司陷入难堪的境地。

  报告最后指出,由于上述挑战,“一带一路”倡议已引起越来越多国家的抵制,这种情况在印太地区尤为严重,而且未来几年中国的做法不太可能发生根本性改变。“一带一路”倡议实施以来,各国已充分认识到应规避的建设项目类型。政府、公司、记者和民间社会团体应建立一个信息共享机制,以便对未来涉华基础设施项目的成本和收益进行评估,当中国提出项目投资意向时,应围绕上述七个方面的挑战开展评估。

  文章内容不代表大国策智库观点。
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