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【世界观】美智库分析台湾对美“印太战略”实施的作用

来源:大国策智库   作者:编译/郭杨      2019-06-21
  随着美国印太战略逐步走深、走实,台湾地区日益成为美印太战略的重要支点之一。近日,美智库全美亚洲研究所局发布题为《台湾在“自由开放的印太战略”中的潜在作用——集中在南太平洋地区》的研究报告。报告称,维持对南太平洋地区岛国的影响力关系到美国的重要利益,中国正通过向地区岛国提供援助来换取政治影响力,对美主导的地区秩序和美、澳、新的地区领导地位构成威胁和挑战。报告分析了两岸围绕太平洋岛国展开外交竞争的原因,总结了太平洋岛国对于中国实现地缘政治目标的意义,探讨了台在太平洋岛国的活动如何促进“印太战略”目标的实现,并建议美加强对台在该地区潜在附加价值的协调和支持。

  原文标题:Taiwan's Potential Role in the Free and Open Indo-Pacific Strategy
  作者:Denny Roy
  编译:郭杨
  《世界观》系列文章由大国策智库组织编译。

一、太平洋岛国在台湾大战略中的作用

  (一)台需借助在该地区开展活动彰显自身“独立”地位

  台在太平洋岛国的活动是其大战略的产物,尤其是保护国家自治的首要关切。面对中国实现两岸统一的强烈愿望,台既无法在实力上与之抗衡,又在武器进口问题上严重受限,因此,与其他国家政府建立友好关系成为台实现其大战略的无奈之举。一方面,将该地区作为展示自身全球价值的主要舞台。台试图通过向发展中国家派遣技术人员,分享其在农业和医疗保健等领域的专业知识等活动,展示建设性的国际公民身份,希望以此证明事实上独立的台湾具有全球价值,进而赢得国际社会的支持,并促使外国政府向中国施压,要求中国放弃任何“入侵”或“攻台”计划。正如蔡英文在其2018年“国庆”演讲中所说,“保卫台湾的最佳方式就是让它成为对世界来说不可或缺和不可替代的一员”。另一方面,将该地区作为争取外交承认的主要对象。中国与台湾围绕外交承认的竞争可追溯到冷战时期,两岸政府为争取尽可能多的正式外交伙伴与国际认可均付出了不懈的努力。台湾方面认为,即使其邦交国弱小贫穷,也应尽可能保住所剩无几的外交伙伴关系。原因在于:一是它们对国家士气和中华民国的国际合法性至关重要;二是可将其作为过境官员的中途停留地或与第三国官员会晤的场所;三是这些国家更有可能在国际上对台湾提供支持。

  (二)台已难将“支票簿外交”作为外交竞争的有效手段

  两岸在太平洋地区的竞争导致了“支票簿外交”的持续,这种竞争方式存在诸多弊端。一是代价高昂。“支票簿外交”对双方来说代价都是高昂的,但对财政规模小很多的台湾来说更是如此。台前“总统”陈水扁曾因宣称停止“支票簿外交”而在岛内赢得赞誉,但他后来承认,鉴于北京外交竞争的持续,台并未放弃这项政策。目前,北京在南太平洋地区的财政援助支出约是台北的10倍。二是缺少透明。两岸都对吸引一国改变其外交承认的数额保密,此举可在一定程度上避免相关国家通过炒作自身价值引发两岸双方陷入竞标战,同时也有助于减少两岸民众的不满情绪。然而,由于谈判和支付往往是秘密进行的,两岸政府都很容易受到欺骗,即提供了资金却没有实现预期利益。例如,2006年,台湾因与巴布亚新几内亚的谈判破裂而损失了3000万美元,这笔巨资被外国中介机构收归囊中。三是助长腐败。两岸通常采取向当地政治精英直接提供现金和其他利益的方式来赢得地区国家的支持。这种助长腐败的行为阻碍了当地政府的良性发展,因而在国际上饱受诟病。例如,台湾为所罗门群岛“选区发展基金”提供了大量资金,这是为国会议员个人提供的不透明的贿赂基金。此举加剧了该国政治冲突,未能带来切实的公共利益。

  (三)台力争在竞争劣势中维持部分地区影响力

  随着中国财富的积累和台前“总统”马英九倡导“外交休战”的结束,中国不断加大力度促使承认台湾的国家转为承认中国。自2016年蔡英文当选以来,有5个国家因接受了中国的报酬而断绝了与台湾的关系。据报道,所罗门群岛在2019年也有翻盘的危险。由于无法在援助的绝对货币价值上与中国相匹敌,台正试图采取有效措施保持在该地区的部分影响力。一方面,强调在受援国开展建立个人工作关系的项目,而非采用中国投资大型建设项目和资源开采的方法。于2016年推出“新南方政策”,旨在通过青年交流项目、旅游、赞助外国学生赴台留学、推广岛内外语教学,以及在农业和公共卫生等领域开展合作等,打造连接台湾与伙伴国的社会网络,并促进经济合作。由台湾资助的太平洋岛国领导力项目是其中的典型例子,这是在台湾和檀香山的东西方中心进行的为期十周的课程,为年轻的太平洋岛国专业人士提供培训。另一方面,寻求保持和加强与大洋洲拥有血缘关系的优势。占台湾人口2%-3%的非华人原住民与波利尼西亚人拥有种族关系,其或为南岛语系的源头。台湾通过于2016年在台东举办两年一度的南岛文化节等活动来加强这种联系。

二、中国在南太平洋的战略利益

  (一)中国在南太平洋地区的利益较台湾更为广泛

  战略上,2014年,中国宣布与8个正式建交的太平洋岛国建立“战略伙伴关系”,这意味着中国能够方便地使用它们的港口。这有助于确保中国与巴拿马运河之间的航运通行安全和再补给,并帮助解放军海军突破美国控制的“第二岛链”。中国有意升级改造在大洋洲的部分基础设施,为加强在该地区的存在预做准备,其中可能包括海军基地等战略设施。据报道,中国已经就设立军事基地的可能性与汤加和瓦努阿图进行了接触。政治上,一方面,有助于挑战澳、新在该地区的影响力,削减这两个美国重要安全伙伴精心培育的战略缓冲。例如,从2006年到2013年,澳大利亚对太平洋岛国的援助金额是中国的6倍,但随着投资的增加,中国终将取代澳大利亚,成为该地区最大的援助国。另一方面,有助于在国际问题上为自己赢得更多支持。在瓦努阿图,中国已帮助建造了几座政府大楼和一座国家体育场,并同意升级三个机场,以容纳来自中国的航班。2016年,该国成为首个公开支持中国南海主权声索的太平洋岛国。经济上,中国公司在该地区的主要目标包括:一是开采丰富的自然资源,如鱼类、木材和矿产等;二是将其打造为中国出口的附加市场;三是通过合资企业联合开发旅游资源项目。

  (二)中国带给南太平洋地区的“负面效应”

  一是试图强迫地区国家接受中方的政治主张。二是援助项目对当地经济的实际贡献率较低。一方面,在太平洋岛国的建设项目中,与台湾向当地政府提供资金的做法不同,中国倾向于提供材料和劳动力。另一方面,中国提供给太平洋岛国的赠款正在转变为贷款,即使这些贷款利率很低,也可能成为当地国家的沉重负担用。三是试图利用当地侨民为国效力,推动中国新的经济和政治活动合法化和便利化,但有时华人群体也会引发当地原住民对中国的怨恨。


三、台湾与“印太战略”


  (一)“印太战略”的主要内容

  美高层虽已对“印太战略”的宏观指向达成一致,但分别强调的是其不同部分或给出了不同的解释。目前,“印太战略”的具体内容和落实标准尚不明晰。根据当前特朗普政府所阐述的内容,“印太战略”包括6个方面的要素,每个要素都直接或间接地与美中关系中现存的各种问题有所联系:一是保持国际水域和空域畅通无阻。美国认为国际海洋和空域的可介入性正受到中国的挑战,中国正试图在其海上边界外沿建立一个影响范围,可拒止某些国家在其势力范围内的活动权。中国在南海的领土主张及划设东海防空识别区均属这一范畴。二是减少国际贸易和投资壁垒。2018年7月,美国务卿蓬佩奥承诺将1.13亿美元用于该地区经济基础设施建设,以此作为落实“印太战略”的具体举措,以及对中国“一带一路”倡议的回应。蓬佩奥强调,此举“并非为了政治影响力,而是在推动经济伙伴关系”。三是促进政治自由化。与前任政府相比,特朗普政府在促进民主化和人权方面调门较低,此举有助于减少中美摩擦。然而,“印太战略”仍将该地区的政治自由化作为目标。美副总统彭斯最近表示,“集权主义”在印太地区“没有一席之地”。四是反对胁迫行为。“印太战略”提及保护美合作伙伴不受“外部胁迫”,并使其能够支持“基于规则的秩序”。“胁迫”无疑代指中国在南海的一些活动,以及其利用经济杠杆解决政治问题的意愿。2017年底,时任国务卿蒂勒森表示,美“不会对中国挑战基于规则的秩序视而不见”。五是增加友好政府的数量。华盛顿试图纳入“印太战略”的“合作伙伴”是“在整个地区分享其价值观的国家”,该表述将中国排除在外。中美目前都在争夺该地区的影响力,试图劝说或迫使第三方不要与另一方更紧密地结盟,目的是抵消对手潜在的战略杠杆。六是保持美二战后建立起来的自由秩序。“印太战略”本质上是一种再承诺,以捍卫现存的地区秩序,并抵制中国破坏该秩序的意图。“印太战略”意味着赢得在重要战略地理空间的影响力

  (二)台美之间在“印太战略”问题上存在温差

  台湾方面,“印太战略”一经提出,台北当局立即表达了支持及加入其中的意愿。台高层认为,“印太战略”对中国采取敌对立场,有助于减少美牺牲台湾利益的可能性。具体来讲,该战略将提升台对于华盛顿的相关性和价值,并增加美介入台海冲突,为台提供保卫的机率,降低华盛顿废除《台湾关系法》、停止对台军售,以及正式宣布北京对台拥有主权的风险。2018年5月,台“外交部”成立印太事务科。同年8月,蔡英文与“外长”吴钊燮共同出席了在台北举行的印太安全对话,并将“促进印太自由开放”作为对话主题。蔡、吴认为,台与“印太战略”有三方面关系:一是台湾是一个与美有着共同价值观和信仰的“国家”;二是可帮助地区内对美友好国家建立相关能力;三是具备“不可替代的”和“重要的地缘战略地位”。吴钊燮称,“在美政府推动‘印太战略’的背景下,对于共同追求该地区自由开放的国家而言,台湾是它们的理想伙伴”。

  美国方面,对美而言,台湾显然不是一个理想的政治伙伴。因此,尽管台北方面表示愿意为“印太战略”做出贡献,但美国决策者缺乏将其纳入该战略的一致意愿,难以与台开展更加广泛深入的合作。一方面,这座岛屿不仅相对孤立,而且中国政府声称对其拥有主权。阻止台湾独立是中国政府的“核心利益”,这意味着北京方面真的会考虑对台动武。另一方面,基本上大多数亚太地区国家政府都接受了北京的“一个中国”主张,与台北之间没有外交关系,这极大地限制了这些国家与台湾的合作,特别是在政治和安全领域。在“印太战略”的声明中,有两方面内容涉及台湾。首先,它与美国都秉持自由民主的价值观。例如,彭斯表示,台湾的民主政治制度代表着“所有中国人民更好的道路”。负责亚太事务的助理国防部长薛瑞福同样指出,台湾是“自由开放的印太概念的重要贡献者”,因为它“展示”了诸如民主、善政和人权等价值观,并且“台湾应在整个地区中扮演维护这些价值观的角色”,但他甚至没有提供实现上述目标的概念轮廓。第二,美仍在很大程度上将台视为中美潜在冲突的地缘政治闪点。2017年12月发布的《美国国家安全战略》中,“印太战略”一节提到了台湾,但仅是为了重申美在《台湾关系法》框架下向台出售武器的承诺。2018年6月时任国防部长马蒂斯在香格里拉峰会的演讲中,谈到了美国对印太地区的政策,但并没有试图将台湾与“印太战略”目标直接联系起来。相反,他重申了美政府关于支持“海峡两岸关系”的旧口号,反对单方面改变台湾海峡现状。但在2018年10月两艘美军舰过航台湾海峡后,美国防部切实将台湾与“印太战略”联系了起来,其发言人表示,“船只通过台湾海峡表明了美国对建立自由开放的印太地区的承诺。美海军将继续在国际法允许的任何地方飞行、航行和行动”,但并未将台湾称为合作伙伴。

四、对策建议

  报告认为,如果台湾未能融入“印太战略”,华盛顿将失去一个更好地利用台湾的机会。美国的决策者们应充分认识到,为了进一步应对中国所造成的问题,与台湾建立更加密切的合作关系利大于弊。

  (一)应正视和发挥台对实现“印太战略”目标的潜在价值

  美提出“印太战略”后,台湾独立对美国的价值进一步增加。在美主导的地区秩序中,中国充其量只是一个断断续续的支持者,而且通常扮演挑战者的角色。而台湾的愿望和表现,都比中国更符合美国的价值观和国际目标。尽管台湾在南太平洋的所有活动并非都符合维护和加强地区自由秩序的总体愿景,但从美、澳、新的立场看,台湾是一个受欢迎的地区平衡力量,希望台增加在该地区的影响力。一是台湾不具备中国敌对的战略野心;二是符合台太平洋岛国政策与美“印太战略”在深化对地区国家的投资和与地区国家的关系方面存在的共同利益;三是两岸间的外交承认竞争是相互排斥的,台为太平洋诸岛提供了与中国接触之外的替代方案,有助于减少中国挑战自由地区秩序的平台与空间。

  (二)应尽量减少与台合作带给中国的不安全感,以避免遭到中方强烈反制

  在中国政府看来,美通过“印太战略”构筑反华联盟带来的威胁越严峻,其解放台湾的愿望就变得越迫切。中国领导人甚至可能会迫于各方压力,设定两岸统一的最后期限。为避免过分刺激中国,美盟应与台建立一种谨慎但互利的伙伴关系。一是可以通过与太平洋岛国的关系来支持台外交地位,向摇摆不定的国家施压,制止其与台断绝外交关系,并鼓励其在有选择的情况下,接受台湾的援助。二是应在人道主义援助和救灾方面加强与台合作,这方面已有先例可循。美海军曾邀请台军方医务人员参加2017年在基里巴斯和2018年在所罗门群岛举行的人道主义救援训练。2013年“海燕”台风过后,在美太总部指导下,台军舰只协助向菲律宾提供紧急物资。三是应向美、澳、新、日和西欧的非政府组织提供资金,鼓励其与台开展合作,参与改善太平洋岛国生活质量的援助活动,在增强台国际形象的同时,可支持美强化地区秩序的更大目标。

  文章内容不代表大国策智库观点。
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