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【世界观】美外交关系协会评估特朗普政府对华政策

来源:大国策智库   作者:编译/郭杨 吴天昊      2019-05-31
  近期,美智库外交关系协会(CFR)发布题为《特朗普的对外政策比看上去要好》的研究报告,对特朗普政府对外政策进行打分评估,并将对华政策作为最重要的评估对象,认为近20年来美历届政府均误判了中方战略意图,以至于采取了错误的对华政策,但特朗普的对华政策可以评为B+。报告肯定了特朗普对中国威胁的正确判断,以及正在采取的旨在抵消中国影响力日益提升的诸多举措,并建议美政府加强对华外交沟通,避免两国长期对抗。

  原文标题:Trump’s Foreign Policies Are Better Than They Seem
  作者:罗伯特·D·布莱克威尔(Robert D. Blackwill)
  编译:郭杨

  《世界观》系列文章由大国策智库组织编译

一、美长期战略误判导致当前中美间爆发冲突

  报告指出,如果国家决策者未能认真研究另一国的安全目标与战略,其针对该国的外交政策就很难获得成功。不细致或不充分的分析可能导致破坏性甚至灾难性后果,这种战略误判的案例在美国乃至人类历史上均不胜枚举。

  1)奥巴马前任政府对华政策是二战以来最严重的外交政策失误

  报告认为,基于对北京战略意图的误判,克林顿、小布什、奥巴马三任政府在规制中国行为方面均采取了“接触和遏制”战略,并公开表示,“中美两国在抓住机遇和迎接挑战方面拥有共同的利益和坚定的共识,同时将以坦诚的态度和决心取得具体进展”,“中美寻求坦诚、建设性与合作的关系”,“中美合作正在为两国和世界带来成果”。而事实上,中国国力的崛起对世界秩序与美盟伙伴关系构成的战略威胁正不断增加,美近20年来对中国战略目标的误判将与1965年越战及2003年入侵伊拉克一起,成为美国自二战结束以来最具破坏性的外交政策失误。

  2)中方的真实战略意图与相应举措

  报告称,中国20多年来实施了一项旨在“破坏美亚联盟,取代美国成为亚洲主要大国,并以循序渐进的方式建立权力和影响力”的大战略,而在习近平主席领导下,该战略的推进速度进一步加快。具体体现在:中国使用“一带一路”倡议在内的地缘经济工具胁迫邻国和其他国家;违反国际商业惯例,包括大规模盗取美知识产权;通过操纵货币获得贸易利益;威胁台湾;发展军力,将美拒止在日本和菲律宾一线之外;违反国际法,在南海建造人工岛屿并使其军事化等。

  3)中美对抗本可避免

  报告认为,美中关系演变成目前的敌对对峙局面并非必然。如果华盛顿方在很早以前便与其亚洲盟国步调一致地推行谨慎连贯的外交政策,对抗北京的“侵略性”政策,那么当时国力还比较虚弱的中国很可能已经知难而退,中美双方可能已经建立并保持了一种总体均势的状态,并在主要领域开展合作。而且如果北京继续采取这种对抗路线,那么美将以比现在更强姿态加以应对。然而,在美历届政府误判中国战略意图的情况下,中国领导层继续推进自身战略目标,直到最终引发美国强烈应对。

二、特朗普政府的对华政策由失误转向富有成效

  面对中国经济在亚洲日益增长的胁迫力,“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)是美应对这一局面最为重要的地缘经济抓手,它为亚洲国家提供了替代选项,以摆脱对华贸易依赖及通常随之而来的地缘政治压力。然而,特朗普在没有认真分析TPP重大地缘经济与地缘政治价值的情况下选择不加入该协定,这成为管控美中关系的错误开端。但随后特朗普政府纠正了过去的许多错误,对华政策变得更加明确。

  1)重新判断中国战略意图,并在顶层文件中明确对华态度

  退出TPP后,特朗普政府对华态度发生重大转变主要体现在2017年12月发布的《国家安全战略》上。该战略强调,“中国正在利用经济诱惑与惩罚、影响行动及军事威胁等手段,迫使别国关注其政治和安全议程”,并且中国在窃取美国价值“数千亿”美元知识产权的同时,正在扩大其在非、欧、南亚和西半球的影响力。2018年1月发布的《国防战略》则做出判断称,“中国是一个战略竞争者,其利用掠夺性经济来胁迫邻国,同时使南海军事化”。2018年10月4日,副总统迈克·彭斯针对中美关系发表了美政府50年来最严厉的讲话,他强调:“中国目前在军事领域的支出相当于亚洲其他国家的总和,北京已经把用来削弱美在陆海空天领域军事优势的各项能力放在首位。中国希望将美国赶出西太平洋,并试图阻止我们援助盟国。”美政府同样认识到,北京发展新兴技术的努力可能会使美处于竞争劣势。2019年2月11日,特朗普签署了《美国人工智能倡议》行政命令,旨在“与行业、学术界、国际合作伙伴与盟国以及其他非联邦实体合作,促进对人工智能研发的持续投资,减少使用人工智能技术的障碍,以促进其创新应用,并培养下一代人工智能研究人员与用户”。

  2)发动对华贸易战,迫使中国改变贸易领域一贯做法

  尽管特朗普在根本上误解了国际商业的动态性以及贸易逆差和关税的作用,但却巧妙地达成了强化对华施压的目的,并已经取得了一定效果,其贸易政策总体上值得肯定。一方面,特朗普公开且强烈反对北京方面长期以来的不公平贸易行为,其正在采取的对抗性贸易政策或将促成重大交易。最值得注意的是,美政府对从中国进口的2500亿美元商品增收关税,旨在迫使中国向美公司开放市场准入,结束中国企业强制性技术转让的行为,并限制中国对其国有企业实施补贴。美国威胁,如果没有达成协议,将在2019年3月2日增加关税,但在声称贸易谈判取得“实质性进展”后,美推迟了关税实施期限。尽管目前尚不清楚贸易谈判最终将取得何种结果,而且在中国窃取美知识产权问题上取得进展尤为艰难,但有报道称,特朗普可能会得到中国政府的真正让步,这是他的前任试图寻求但无法达成的结果。尽管北京仍有可能再次拒绝履行承诺,但特朗普及其饱受批评的贸易政策可能已打破了北京迄今为止令人束手无策的贸易不端行为。另一方面,特朗普政府已经采取进一步行动打击中国企业,但这些措施缺乏一致性。根据对中国华为公司违反对伊制裁决议的指控,以及出于华为进军5G网络可能帮助中国获取更多商业与政府机密信息的担心,美政府说服加拿大警方逮捕了华为首席财务官孟晚舟,并正式以欺诈为名对该公司提出指控,迫使盟友拒绝华为在其境内开展5G网络建设。据报道,美打算通过行政命令阻止中国公司在其国内建立新的网络。然而,对于同样违反对伊制裁决议的中国电信公司中兴,特朗普却解除了已有的禁止与该公司开展业务的法令。

  3)大力推动军力建设,强化对印太地区的安全承诺

  特朗普政府也和奥巴马政府一样,努力遏制中国在亚洲地区安全领域影响力的日益增长,并试图提高美向该地区投送军力的能力,有时也会延续奥巴马任期内提出的政策。一是大力发展海军。在特朗普上任前的2016年12月,美海军可部署的舰船数量总计273艘,到2019年1月已增加至287艘。特朗普就任以来,仍然决心在西太平洋有争议的区域保持美国强大的军事存在,美海军在南海至少开展了10次“航行自由”行动。截至2019年2月,开展“航行自由”行动次数是奥巴马政府8年间的两倍多。中国政府表示,这些行动“侵犯了中国的主权,破坏了相关水域的和平、安全与秩序”。二是提升空中力量投送能力。美印太司令部重视作战飞机在西太平洋和印度洋地区遂行远距离任务能力,优先考虑将最先进的战机部署至前沿基地,包括F-35、P-8、多型无人机,以及已部署的远程轰炸机。五角大楼正在投资发展无人机与其他无人系统,以及远程反舰导弹,以弥补水面舰艇越来越容易受到陆基导弹等“反介入/区域拒止”武器攻击的弱点。三是美印太司令部还在寻求提升辖区内网络与基地的战场弹性,以应对中国日益增强的远程导弹齐射能力。始于奥巴马时期的防御态势调整计划仍在实施,包括新建军事设施,以便将原来集中在关岛和冲绳的一些基地迁移到环太平洋其他地区,并对已有设施进行加固。与此同时,印太司令部开始致力于将补给仓库“化整为零”,并提升冲突期间与地区盟国的通信能力。四是加强与盟国的安全合作。特朗普政府仍与日本及其他传统区域合作伙伴保持着多层次的稳固关系。印太司令部与日自卫队举行军事演习的数量有所增加,包括“利剑”年度空中与海上演习,2018年参演兵力达到了5700人。2018年12月,东京方面宣布计划投资100亿美元用于购买147架F-35型战斗机,使其成为除美国以外该型机最大的买家。日本还向美提供了必要支持,以便使美军基地可以散布在该国各处。另外,美与澳大利亚举行了有史以来规模最大的演习“护身符军刀·2017”,共33000人参演。五是发展地区伙伴关系。美在印太地区的军事支持不仅适用于条约盟国。特朗普政府致力于使印度成为其地区战略中更为突出的组成部分。在2018年5月美将太平洋司令部更名为印太司令部后,美正计划与印军方举行首次三军种联演。除了维持奥巴马政府旨在提高美国盟友和合作伙伴应对地区威胁能力的“东南亚海上安全倡议”(更名为“印度洋-太平洋海上安全倡议”),特朗普政府还额外向东南亚国家提供了3亿美元,用于改善孟加拉湾、南海和诸多太平洋岛屿周边的通信系统与巡逻能力。

  4)出台地区投资计划,对冲“一带一路”倡议影响力

  美政府同样制定并实施了具体举措,将其作为中国“一带一路”倡议的地缘经济响应与替代方案。中国通过向“一带一路”倡议参与国提供贷款获得的债务关系,在亚洲及其他地区取得了港口与能源基础设施等战略资产。虽然越来越多国家已经意识到北京在该倡议下隐含的部分意图,但鉴于中国提供的贷款规模远远超过其他国家,一些国家仍会选择接受中方资金。华盛顿已开始在该地区推行自己的发展计划,其中包括2500万美元的电信项目、5000万美元的能源基础设施项目,以及以3000万美元作为协调资金的新的基础设施交易与援助网络项目。然而,与估算规模在250亿美元到3000亿美元之间的“一带一路”倡议相比,这些数字少得可怜。美国的海外私人投资公司(OPIC)已经向印太地区投资了39亿美元,由其发展而来的美国国际开发金融公司拥有的贷款权超过前者一倍,为资助新项目提供了更多空间。美政府还宣布将与澳大利亚和日本合作,提供更多中方投资的替代方案。但如果华盛顿方面希望成功挫败北京方面利用地缘经济胁迫手段实现其地区和全球地缘政治目标的努力,就不得不推动大量额外的私人投资,然而美退出TPP极大地破坏了这种投资行为。

三、应避免中美竞争发展为长期对抗局面

  1)特朗普对华政策带来的负面效应

  一方面,未能有效利用对华外交对话途径。尽管特朗普政府通过上述政策来应对中国崛起带来的威胁,但其未能同时与北京建立一条可行的外交途径,以改善两国之间日益紧张的关系。特朗普的执政团队并未寻求与北京开展持续的战略对话,而是公开向中国发出最后通牒。鉴于北京不断增强的实力和影响力,以及19世纪与帝国主义签订不平等条约给中国人心理造成的影响,特朗普摒弃传统外交手段的做法不太可能获得成功,充其量只能在贸易领域赚取一些好处。另一方面,中美长期对抗将有损两国及大多数国家的利益。如果中美两国政府不能阻止双边关系不断恶化的恶性循环,并陷入长期的激烈对抗甚至冲突,两国人民将首当其冲地付出代价,两国的国家经济和国内局势将会因此陷入可怕的局面;在广阔的亚洲地区,由于没有任何国家愿意在中美间选边站队,整个地区的紧张局势将骤然提升;而全球经济将很快受到毁灭性影响,世界其他大多数国家也会因此蒙受损失。届时,中美在气候变化和其他全球治理问题上开展合作的潜能被削弱,解决朝鲜和伊朗核武器问题的计划也将破裂。

  2)应加强与中方的外交沟通

  一是应低调开展双边对话。尽管两国政府都公开表明希望双边关系朝着正确方向前进,但受各自政治意图的影响,两国间存在的严重分歧或将难以弥合。因此,中美谈判应该仿照亨利·基辛格在20世纪70年代早期与周恩来举行私下讨论的方式。正如基辛格在1972年的《中国论》中所指出的那样,“我们遇到的是一种更接近于中国传统外交的外交风格,而不是我们在与其他共产主义国家谈判时已经习以为常的迂腐形式。”二是应全力避免长期对抗。在这样一种远离公众视野的政府间谈判模式中,两国领导人的首要任务是,应坦诚地讨论应如何限制彼此对各自国家利益的诉求,以避免对抗。如果没有这种持续的战略对话来讨论各方需要如何进行克制,未来的两国关系将会非常暗淡。双方都有必要付出最大程度的努力,以避免出现可能最终导致战争的永久性对抗局面。虽然扩大华盛顿与北京之间这种高层次交流不会结束两国间将持续数十年的战略竞争,但可以帮助避免最坏情况的发生。三是应敦促中方重视与美对话。尽管目前许多人都认为双方均无意进行严肃的战略对话,而特朗普总统及其团队对此负有一定的责任,但除了尝试并无其他替代方案。为促使双边更高层次对话富有成果,美应首先向中方明确其对华竞争并非停留在口头上。美正在向亚洲加强军事、外交与经济力量投入,同时正在加强与盟国和友好国家的互动并帮助其增强军事实力。重要的是,这将使北京相信,为了国家利益需要与美进行认真谈判。这将需要一些时间,因为北京将观望华盛顿是否会分散注意力,并像往常那样转而应对其他重要程度相对较低的突发问题上。

  3)特朗普对华政策长期效果不明且面临挑战

  一方面,美刚刚进入二战结束以来对华关系的第四阶段。在第一阶段,美尝试却未能阻止毛泽东执政,这导致了两国间长期的对抗性互动。在第二阶段,为更好地应对苏联的全球威胁并尽快结束越南战争,尼克松与基辛格推动了中美关系发展。在第三阶段,华盛顿试图推动北京融入国际体系,希望其最终成为“负责任的利益相关者”,并加入美主导的国际秩序规则。在刚刚开始的第四阶段,美完全意识到中国崛起的威胁影响,并初步采取了旨在有效规制中国政权的行动。特朗普政府及其继任者能否成功应对未来几十年中国带来的巨大挑战仍有待观察,特朗普及其同僚们尚未围绕上述目标提出一个持久包容的大战略。另一方面,能否避免中美长期对抗尚不明确。现在,特朗普及其继任者面临的挑战是,需要通过提升军力、强化联盟与灵活外交使北京认识到,在盟国和伙伴国协助下,美将在亚洲变得更加强大,并将强势对抗中国的“搅局”行为。如果中国领导人能够得出这样的结论,那么中美政府将可以努力在亚洲创造和维持一种稳定的新型力量平衡,并避免两国永久对抗可能带来的灾难性后果。这将是两国领导人在未来几十年面临的最大外交挑战。

  文章内容不代表大国策智库观点。
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