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【世界观】美专家分析中国构建亚洲新型安全架构的举措

   作者:编译/吴天昊      2019-05-24
  2019年2月7日,美国国会所属美中经济与安全审查委员会以“北京面临的内外挑战”为主题举行听证会。亚洲协会政策研究所政治安全事务主任林德赛·福特受邀发表主旨演讲,重点分析中国构建亚洲地区新型安全架构及地区国家对中国影响力提升的应对举措,并就强化美国的安全盟国和伙伴国的能力向国会提出对策建议。
  原文标题:What Keeps Xi Up at Night: Beijing’s Internal and External Challenges
  作者:Lindsey W. Ford
  编译:吴天昊
  《世界观》系列文章由大国策智库组织编译。

一、印太秩序与中国的“命运共同体”

  福特认为,在亚太地区,美国的安全盟国构成了地区秩序的基础,确保该地区前所未有地实现了70多年的经济增长和相对稳定。这种地区秩序由盟国和伙伴国网络、地区组织及相关规则与标准组成,不仅使包括中国在内的整个印太地区国家受益,而且也使美国从中受益。因此,美国历届政府都承认美国的繁荣与印太地区的和平与安全息息相关。而中国领导人和学者很早就认识到美国联盟体制的重要性,并指责该体制为事实上的遏制机制,旨在防止中国崛起。在很多中国专家的眼中,这种联盟网络本身就具有非对称性,它有助于美国更加有效地维护地区主导地位并对中国的持续发展形成巨大的牵制力。因此,习主席把创建一种更加有利的外部环境和新型国际关系作为中国外交政策的首要任务不足为奇。中国领导人已将当前这个时期视为战略机遇期,国内外环境都合适中国拓展国家整体实力,实现“民族复兴的中国梦”。为实现民族复兴的梦想,中国正着手积极构建印太地区秩序及安全关系。中国领导人通过一系列言论和刊文,勾勒出习主席近年来对亚洲新安全概念的愿景,这与其呼吁构建“人类命运共同体”一脉相承。这种理念与他们所描述的以美国的联盟机制为代表的更具竞争色彩的“零和”思想形成鲜明对比。中国领导人将这种亚洲安全新概念描述为建立在共同、全面、合作、可持续性安全合作的基础上。然而,这一愿景有两大值得关注的问题:一是中国的安全新概念所设想的是,美国的地位有所下降,而中国地位在提升。二是这种亚洲新秩序不允许有条约联盟的存在,包括美国的联盟机制,因为习主席在2014年亚洲相互协作与信任措施会议上直接批评条约联盟“不利于维护地区稳定”。而习主席提出的“亚洲命运共同体”则要求中国建立一种“全球伙伴网”,将“使亚洲国家成为相互信任、平等合作的好伙伴”。尽管习主席将这种伙伴网描述为建立在平等基础上,但值得注意的是,他的发言也表明中国将区别对待“主要大国”和“周边小国”。对于周边大国,中国似乎承认会不可避免地存在某种程度的摩擦和分歧。然而,在发展与周边小国关系方面,中国的“周边外交”更多地聚焦使这些国家接受中国的世界观。

  福特指出,中国目前正在加快落实习主席提出的伙伴网建设。在印太地区,除日本外,中国已经与其他周边国家签署了合作伙伴协议,并于近期拓展了与东南亚及太平洋国家的关系。中国建立这种伙伴关系旨在实现以下目标:一是扩大自身的国际战略与政治影响力;二是确保获取资源并促进国内经济发展;三是通过深化防务关系来发展安全利益及军事准入权;四是强化中国“核心利益”与所倡导的价值观的合法性。为此,中国主要采取了以下措施:一是通过“一带一路”倡议与地区伙伴国开展经济合作。通过“一带一路”倡议,中国正在与伙伴国围绕传统基础设施需求(如,建设道路、港口、水坝、桥梁等)开展合作,同时,中国还利用“一带一路”倡议来扩大在贸易、运输及“数字丝绸之路”等方面的合作。这些“一带一路”资金绝大多数被用于印太地区的项目建设。目前,接受这笔资金最多的国家为巴基斯坦、孟加拉、马来西亚和印度尼西亚,而且中国绝大多数邻国都参与了“一带一路”框架下的某种合作。二是强化与地区伙伴国在军事和防务领域的合作。中国对外军事合作关系的最核心部分就是向地区邻国销售武器,特别是向那些无法购买或无力购买美国武器系统的国家。2012年至2016年,中国的军售总额达到了200亿美元,其中有近一半(80亿)销往印太地区的伙伴国。巴基斯坦、孟加拉国和缅甸是近年来三大中国武器进口国。值得注意的是,中国还加大了与美国的两大盟国——泰国和菲律宾的军售与技术合作力度。除军售外,中国近年来还大幅增加了参与国际军事交流与联合演习的深度与广度,其中包括增加高层防务交流以及为外国军官提供军事职业教育与汉语培训。目前,中国定期与包括澳大利亚、新加坡、泰国及印度尼西亚在内的印太地区国家举行军事训练。更值得关注的是,中国已开始寻求与伙伴国达成军事设施使用协议,以便为维持海外部署提供后勤支援。近期有报道称,中国正在寻求在柬埔寨和瓦努阿图建立军事基地。三是中国正积极寻求提升“软实力”及对邻国的影响力。中国的文化外交通过鼓励其他国家与中国所倡导的政策立场保持一致,来实现其更宏大的战略目标,并缓解邻国对地区威胁的认知。过去几年,中国从多个方向加大文化外交的力度,包括在整个印太地区新设中文媒体分社,创建孔子学院,扩大青年、政党及商业交流,建立姊妹城市等。

二、印太地区国家对中国影响力提升的反应

  地区国家对中国影响力提升的反应主要因本国与中国之间的关系的亲疏而不同。澳大利亚、日本等美国的紧密盟国加强了与美国及其他志同道合国家的协调;柬埔寨、巴基斯坦等国更加热衷于发展对华战略关系;而绝大多数国家的反应则介于上述两种情况之间。对印太地区国家而言,鉴于中国强大的经济和军事实力,与北京方面开展接触并不是一种选择,而是不争的事实。地区伙伴国对此既乐此不疲,也非常清楚中国地区影响力提升带来的潜在挑战。从某种程度上说,绝大多数国家主要关注三大目标,即主权、平衡、稳定。主权是指印太地区国家希望拥有不受胁迫和影响,独立决定经济与外交政策的战略空间。正如澳大利亚在近期发布的《外交政策白皮书》上所言,其外交政策目标是“主权独立,而不是依附”。平衡是指为了保持这种战略空间,印太地区国家在继续保持与中国合作关系的同时,正努力寻求经济与安全合作的多元化。特别是绝大多数地区伙伴国都渴望进一步深化与美国的接触,以便对冲中国实力的日益增强。稳定是指印太地区国家正寻求地区局势稳定。一方面,很多国家依然对中国不断增加的军事存在和快速提升的军事能力持有戒心,并担心中国的活动会影响东海或南海地区的稳定;另一方面,尽管绝大多数伙伴国欢迎美国强势回应中国“侵犯”其行动自由的行为,但这些国家也担心大国竞争可能给印太地区带来的影响。

  近年来,中国在南海和东海的一系列活动、“一带一路”倡议在实施过程中存在的标准不透明及缺乏经济可持续性发展等问题,以及中国利用其影响力对斯里兰卡、马来西亚等国精英领导人及选民施加影响等情况,令越来越多的印太地区国家认识到中国正利用其经济和政治影响力来达到“损人利已”的目的。对此,地区伙伴国在寻求强化对美经济与军事关系的同时,正在建立一种更加多样化的地区合作网络。

  一是在与美接触方面,过去几年,印太地区盟国和伙伴国对美强化地区安全保证者的作用的需求日益增强。作为回应,美国及其伙伴国采取了多种措施来加强安全合作,增加美国在该地区的前沿存在,包括达成向新加坡轮换部署濒海战斗舰、向澳大利亚部署海军陆战队、使用菲律宾的海空军设施等协议。与此同时,美国伙伴国正在寻求美国提供更多的军事培训和援助,以便提高自身防御能力,特别是在海上作战域。这促使越南、菲律宾等国与美开展新的防务合作,包括于2019年首次举行美国—东盟海上安全演习。另外值得关注的一个趋势是,以去年9月美印首次2+2对话为代表的美印之间合作找到了新的动力。近年来,由于担心中国在印度洋地区日益增加的存在,印度与美国之间的双边防务合作发展势头迅猛。与此同时,印度还表现出愿意与美国及其他盟国(如日本、澳大利亚等)开展多边合作。除安全合作外,许多印太地区国家最关心的是美国强化和恢复在该地区的经济领导力。美国推出《跨太平洋伙伴关系》协议,令地区领导人感到震惊,并对美国是否会继续保持在该地区的领导地位感到不安。中国强大的经济影响力,以及日益增强的重塑和规避国际经济规则的能力让印太地区国家(特别是美国的盟国)呼吁美国采取更强硬的手段来维持公平、开放的经济秩序。过去几年,美国与许多伙伴国建立了一系列新的经济倡议,包括美国、澳大利亚和日本达成的旨在方便私人部门投资印太地区的基础设施开发的协议,以及为合作建设东南亚地区的数字基础设施而推出的“美国与东盟智能城市倡议”。

  二是在构建地区内部合作网络方面,过去几年,包括澳大利益、日本、越南在内的印太地区中等大国提出了一系列新的区域合作倡议。尽管这主要缘于对中国国力日益增长的担心,但也是受担心被美国放弃所驱使。近年来,对美国是否值得信赖的顾虑一直在深化。在倡导地区内部合作方面,日本一直在积极推动经济与安全领域合作。经济上,安倍政府为挽救“跨太平洋伙伴关系协议”而最终促成“全面与进步跨太平洋伙伴关系协议”于2018年3月签署。除经济合作外,日本是倡导增加印太地区民主国家开展接触最活跃的国家之一。尽管新建立的美日印澳“四边安全对话”备受关注,但在很多方面,日本与澳大利亚、印度之间开展的双边和三边合作更加务实。例如,日本和印度定期举行领导人会面及2+2部长级会谈,并建立起经济伙伴关系。此外,澳大利亚、日本和印度还加强与地区小国,特别是东南亚和太平洋地区国家之间的合作。例如,印度与越南之间的关系一直是地区合作的新典范。过去5年,两国之间的合作包括:印度三艘战舰访问越南、两国海警在印度举行联合演习、印度为越南潜艇艇员提供培训,以及印度为越南提供5亿美元的防务信用额度等。同样,尽管澳大利亚历史上曾经是太平洋岛国的最大援助国,但中国增加对太平洋岛国基础设施建设的投资与贷款促使澳大利亚通过新的“追加”战略来再度关注该地区,包括向南太平洋至帕劳一线的岛国提供21艘巡逻艇、帮助斐济建设新的军事设施,以及与美日签署联合协议为巴布亚新几内亚至所罗门群岛之间的海底光缆项目提供资金。

三、对策建议

  过去70年,美国建立的盟国和伙伴国关系为其提供了战略、金融和行动上的优势,确保了美国的全球领导地位。但如今,美国在印太地区面临的最大挑战是,地区国家对美国的领导地位、可靠性及合作关系失去了信心与信任。美国能否有效参与印太地区的竞争取决于其是否有能力恢复这些合作关系的活力和生命力。为此,美国国会应采取以下措施:

  (一)提高地区国家对美国将继续兑现其在印太地区承诺的信心。一是为新近通过的《亚洲再保证倡议法案》的实施(为期5年)提供全面资金保障。二是责成国防部评估美军在印太地区的力量态势,包括评估降低美军在朝鲜半岛地区的战备水平所带来的潜在影响。

  (二)提高美国安全联盟的战略和战役效能。一是鼓励美国与其盟国/伙伴国在改革和强化世界贸易组织及亚洲开发银行等地区经济组织方面开展更紧密的协调。二是支持菲律宾国防部的提议,对《美菲共同防御条约》进行评估,并阐明该条约在南海问题上的适用性。三是增加对印太地区联合演习的拨款,以便提升美军和盟军的战备水平。四是制定法律,以方便美国及地区盟国在数据共享、研发等国防创新领域开展更紧密的合作

  (三)提高美国的盟国和伙伴国保持经济独立性和自我防御的能力。一是提供额外资金,用于对印太地区小国进行技术和法律援助,帮助其了解如何保持可持续性发展的负债水平,以及如何评估基础设施项目。二是责成对印太地区关键国家最紧迫的基础设施建设需求进行全面评估,以便由印度、日本、澳大利亚等伙伴国来共同承担项目建设费用。三是探讨是否可通过立法来确保美国为印太地区盟国提供更多多边安全培训。

  文章内容不代表大国策智库观点。
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