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【世界观】针对“一带一路”,澳专家建议美精准制定印太基础设施战略

来源:大国策智库   作者:编译/吴天昊      2019-04-26
  2019年3月5日,西澳大利亚大学珀斯美亚中心研究主任杰弗里·威尔逊(Jeffrey Wilson)博士在美智库战略与国际研究中心网站上撰文,针对印太地区基础设施建设项目种类繁多,且地区国家对基础设施建设趋之若鹜,建议美合理制定印太地区基础设施投资战略,以回应中国正在大力推进的“一带一路”倡议,提升美国的地区影响力。原文标题为:Calibrating a US Infrastructure Strategy for the Indo-Pacific。主要内容如下:

  威尔逊认为,跨境基础设施建设是印太地区经济一体化的下一个前沿。在贸易自由化降低了贸易与投资监管壁垒的情况下,包括各经济体之间的公路、铁路、航运、能源和电信联系在内的物理联系,成为区域融合的主要挑战。事实上,印太地区正面临各种基础设施落后的影响,而且这种落后情况随着各国政府因经济高速增长而加快推进高质量基础设施建设而凸显出来。评估认为,印太地区每年需要1.5万亿美元的新投资才能使该地区的发展潜力释放出来。因此,在经济体内部和经济体之间建立更好的基础设施互联互通是印太地区所有政府的首要任务。但与此同时,基础设施也成为地缘战略紧张的根源。这主要缘于中国的“一带一路”倡议。这项倡议于2013年启动,承诺将通过国有银行和工业公司为欧亚大陆的基础设施项目提供1万亿美元的资金。尽管很多国家渴望获得投资,但却对中国政府资助的基础设施建设所带来的经济与战略影响心存顾虑。这些顾虑包括:国有企业主导的项目管理与透明度;欠发达经济体面临的“债务陷阱”;港口和电信等重要基础设施面临的安全风险;“一带一路”倡议寻求建立中国在欧亚大陆的经济势力范围等。即使是那些极度需要基础设施建设的国家,包括印度尼西亚和马来西亚等,也在努力应对接受“一带一路”投资所带来的战略影响。

一、印太地区竞争激烈的基础设施投资环境

  许多涉及印太基础设施外交的评论都集中在“一带一路”倡议与美国国际开发金融公司(IDFC)之间的竞争上。甚至有分析人士将基础设施确定为中美间所谓“新冷战”的新兴阵线。然而,这种定位忽视了印太地区已有的多个基础设施项目。鉴于互联互通所具有的经济与战略重要性,过去几年许多政府和地区组织都启动了基础设施建设项目。因此,美国的新基础设施战略不仅要回应中国的“一带一路”倡议,还要考虑到印太地区已有倡议重复存在的复杂局面。

  一是印太地区基础设施市场竞争激烈(见附表)。现有八大基础设施建设计划都是由印太地区主要大国(美国、日本和中国)和主要地区性组织(亚太经合组织和东盟)发起。此外,两大多边开发银行(亚洲开发银行和亚洲基础设施投资银行)也在积极支持区域互联互通项目。这两大银行投资预算额约为1.5万亿美元。虽然印太地区基础设施项目建设机制总体势头良好,但实际上这些机制略显繁杂。而中国的“一带一路”倡议只是市场竞争中的一个参与者。

  二是八大基础设施建设计划的制度架构各有不同。其中,有三个项目由捐助国政府主导,以外国直接投资、援助、贷款或技术援助等方式为东道国的基础设施建设提供融资。它采用的是一种双边模式,由捐助方和东道国商定融资方案。有两个项目由多边开发银行提供贷款和技术援助,其不同之处在于采取了多边模式,运用透明、基于规则的融资标准来为受助项目提供设计,设定项目标准。还有三个项目是监管对话,即在现有地区性组织内(亚太经合组织,东盟和大湄公河次区域经济合作),基于“小多边”方式运作,以便使志同道合的国家在自愿基础上讨论基础设施政策,确定优先项目,协调战略。

  三是在不同项目计划中出现了职能专业化的模式。中国的“一带一路”倡议主要强调利用公共资源提供优惠融资(通过援助计划或国有企业的对外直接投资)。美国的国际开发金融公司和日本的“高质量基础设施伙伴关系”(PQI)也提供公共财政,但专注于以此来吸引更多私营部门参与项目投资。私人资本的参与意味着这些项目的规模将远远超过其对外公布的预算。多边组织内部的监管对话采取了不同的方法。它们本身不提供融资,而是提供各国政府可以协调基础设施政策的场所。这对于跨境基础设施尤为重要,因为在私营部门进行项目投资前,相关国家需要进行一定程度的政策协调。

二、美国在基础设施投资方面应精准施策

  针对基础设施建设,印太地区国家如今正面临多种选项。捐助国制定了多种投资机制,而受援国对于本国的转型发展项目也拥有多种选择。此外,还有一系列公共、私人和监管模式。这显然是一个向好的局面,因为现有一系列选项可以满足印太地区不同国家的特殊需求。然而,政府做出明智的选择也很重要,以便使他们的项目在经济、社会和环境等方面都具有可持续性。此外,还必须妥善管控有关国家在地缘战略方面的顾虑,以便使基础设施建设成为地区合作的一个领域。如果政府选择了错误的基础设施建设项目,那么互通项目不仅不会整合21世纪的印太地区,还可能使该地区分裂。

  上述计划对美国如何制定基础设施外交政策具有重要意义。2019年,随着新的国际开发金融公司及美日澳三边谅解备忘录全面实施,美国的决策者们应密切关注如何使其与现有项目对接。目前,地区性基础设施项目已经很多,任何重复现有合作机制的计划都不会带来增值效应。美国应聚焦地区伙伴国的需求精准施策,以确保在竞争性市场环境下,所提供的倡议更具吸引力。此外,与现有合作机制进行对接还有助于放大美国政策的实效性。为此,在制定地区基础设施战略方面,美国应遵循以下策略:

  一是必须高度重视私营部门的需求。国际开发金融公司的主要价值在于把利用私营部门的投资作为目标,这是印太地区其他一些基础设施项目的共性。但这需要制定对私人资本更具吸引力的融资方案。由于许多印太地区国家都是高风险的投资管辖区,加之基础设施建设周期长(几十年而不是几年),基础设施投资者将面临相当大的主权和经济风险。设计一些可以化解上述风险的方案(通过与东道国达成监督协议)将确保私人部门投资国际开发金融公司的项目。

  二是应聚焦美国公司拥有比较优势的行业。大多数现有基础设施建设倡议都集中在公路、铁路和港口等“实体”项目上。在这些领域,美国公司不太可能与中国公司开展竞争。然而,现有建设计划对更复杂的技术密集型基础设施,特别是电信和电力行业的关注相对较小。而这些行业却是美国、日本及澳大利亚工业部门所擅长的。关注高科技基础设施可成为美国国际开发金融公司的一大特征,有助于避免与现有低技术企业开展低效竞争。

  三是通过与其他参与者建立协同伙伴关系,拓展国际开发金融公司主导的双边项目。美国与澳大利亚、日本签署的三边谅解备忘录是朝这方面迈出的第一步。但同时美国还应探索与多边倡议对接的机会。与多边开发银行开展合作既可以使美国投资项目“多边化”,也可以广泛利用这些机构和东道国的技术和专业知识。与次区域对话机制对接将对跨境基础设施至关重要,因为有必要协调政策框架并澄清资助项目的“监管基础”。与亚太经合组织和东盟接触也将有助于在地区层面赢得政治支持。

  四是必须管控地缘战略风险,避免基础设施建设被过度政治化。如果印太地区的国家政府在选择基础设施建设合作伙伴时面临艰难抉择,那将导致竞争性经济集团的出现。为避免出现这种情况,美国不应为其基础设施外交设定条件,不应排挤和忽视那些参与“一带一路”倡议的国家。在开放的基础上,扩展对所有满足适当商业和治理要求的项目的支持,将为印太地区政府提供最宽泛的选择。


  文章内容不代表大国策智库观点。

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