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【世界观】美国在朝核与南海问题上面临的四大共性挑战

来源:大国策智库   作者:编译/吴天昊      2019-04-19
  近年来,美始终把朝核问题和南海问题作为维持地区影响力的重要抓手。特别是印太战略推出以来,美更是频繁利用朝核问题和南海问题拉紧与盟国、伙伴国关系并向我施压。当地时间12月3日,美国防部前亚太事务高级顾问、亚洲协会政策研究所政治安全事务主管林赛·福特(Lindsey Ford)在美防务网站War on the Rocks上发表一篇题为《亚洲的李普曼鸿沟:可信赖的美国战略所面临的四大挑战》,重点分析了美在处理朝核问题及南海问题上所面临的四大共性挑战,并据此提出对策建议,以便美国维护地区利益,确保印太战略的顺利实施。原文标题为:The Lippmann Gap In Asia: Four Challenges To A Credible U.S. Strategy。主要内容如下:

一、美在应对朝核及南海问题上所面临的共性挑战

  福特认为,在南海及朝鲜问题上,美国的战略已经迷失了方向。尽管包括美副总统彭斯及印太司令部司令戴维森在内的多名高官近期曾多次阐述美在处理朝核及南海问题上的坚定决心,但这种措辞与实际能力之间存在的差距,即所谓的“李普曼鸿沟” 不容忽视。而导致这种情况出现的主要原因在于美在朝核及南海问题上面临四大共性挑战。

  一是利益不对称的挑战。美国在朝鲜及南海所面临的最主要问题是如何以一种可信赖的方式来诠释自身利益。这在某种程度上反映了美战略界长期以来围绕如何划定美在亚洲的前沿防御线的争论。美国历届政府都主张维护半岛无核化及南海地区局势稳定符合美国国家利益。但这种强度的措辞隐藏着美国立场上的内在弱点,即美国的利益与中国和朝鲜的利益之间存在本质上的不对称性。中、朝寻求的利益直接关系到政权安危。早在2010年,中国便将南海称为“核心利益”之一,暗指南海问题与台湾、西藏及其他领土主权问题同等重要。同样,金正恩曾将朝鲜的核项目称为“宝剑”,可为朝提供“可靠的战争威慑力”。相反,美国在上述问题上的利益关切更加宽泛,包括:地区稳定、航行自由、核不扩散及东亚盟国安全。这种利益不对称性使美国的地区战略很难具有可信度,最终将使中、朝两国领导人更愿意通过冒险来改变现状,而美国却在安于现状。

  二是循序渐进主义的挑战。美国未能有效应对中国和朝鲜的“灰色地带”战略。该战略旨在通过一种循序渐进、模糊的方式来改变现状,而不引发常规战争。由于美在朝核及南海问题上的利益非常宽泛,因此很难确定中朝的哪些行为对美国的利益构成了威胁。这就为中朝提供了实现其目标的多条路径。在南海,美国坚定维护航行自由、开放的商业及尊重国际法等国家利益,但中国却通过一种“切香肠”战术,稳步侵害这些利益。具体行动包括:加强海上巡逻、挑战美国及东盟船只、建立事实上的海上控制区等。尽管美国强烈反对这些行为,并呼吁中方保持克制,但其在主权问题上的中立态度及不愿意采取更直接的方式来慑止中方行动影响了美国政策的可信度。而中国的这种循序渐进的方式不仅使美国的决策者难以决定如何慑止和应对这些挑衅行为,而且还使中国更容易隐藏其改变现状的举动背后的战略目的。朝鲜同样采取循序渐进的方式来进行核导测试,甚至有时打着“卫星发射”的幌子,以提升其导弹作战能力。朝还利用一系列非对称挑衅行动来实现其目标。如2014年索尼影业被黑客入侵事件。尽管这些行动造成了一些负面影响,但均不至于引发全面战争,从而是朝鲜可以若无其事、稳扎稳打地实现其目标,而美国则屡次陷入被动应对的境地。

  三是施加成本的挑战。由于缺乏有效的军事威慑手段,美国只能努力寻找足够的非军事手段来慑止中国和朝鲜的行为,或向他们施加挑衅成本。但实际上,美国却不断寻求利用其军事工具,如在南海实施航行自由,在半岛上空实施战略轰炸机过顶飞行。在某些情况下,美国面临的问题是,如何向对方施加外交成本的同时,不影响其他利益。然而,由于中美关系不断拓展,开始涉及更广泛的地区和全球优先事项,对华施加外交成本则变得格外困难。奥巴马政府曾强化对朝经济制裁,但却愿意与中国保持某种程度上的合作,结果却制约了美国对中国的银行等实体实施次级制裁。特朗普政府一开始因为需要中国对朝施加影响而对是否在南海问题上采取更强硬立场犹豫不决。而有些时候,美国不愿意直接卷入南海问题也制约了其慑止中国改变现状的行为。在应对上述两方面问题时,美国所面临的最根本的挑战在于对外交政策中的非军事手段投入不够,从而导致其在应对中国积极主动地向该地区投入外交和经济资源时明显处于劣势。例如在东南亚,中国成功地将东盟成员国吸引在自己周围,而特朗普政府迄未任命美国驻东盟大使,并且还提议削减美国国际开发署的资金。同样,美国外交队伍能力素质的每况愈下导致特朗普政府急于寻找有经验的外交官来处理复杂的半岛外交事务。

  四是联盟的挑战。由于缺乏一个更加强大而团结的伙伴国联盟,美国在实施战略时经常受到掣肘。同时,由于无法单方面慑止挑衅、施加惩罚,美国需要一个更加强大的多边联盟。然而,尽管美国在整个印太地区拥有一个庞大的多边关系网,但在建立联盟方面仍面临巨大障碍。在应对朝鲜时,中国作为能力最强的一方与美国的利益不同,而且传统上的朋友也经常不愿意相互开展更密切的协调。在南海,东盟南海主权声索方之间也缺乏团结,从而妨碍了美国采取一种更加进取的外交策略。雪上加霜的是,印太地区缺乏强大的地区性组织,无法为汇聚外交施压提供一个更加有效的平台。此外,联盟挑战还会带来军事上的影响。在东北亚,韩日间的嫌隙经常会使美国强化美日韩三边合作来慑止朝鲜挑衅的努力搁浅。同样,在南海,奥巴马和特朗普政府都曾致力于为东南亚伙伴国建立更强大的海上态势感知能力,但这些伙伴国不愿意全面共享能力或实现能力网络化,从而使这项努力变得更加困难。

二、应对之策

  福特建议,为应对上述挑战,扭转当前不利的局面,美国必须做出相应的调整,以便在朝鲜、南海问题上乃至于整个印太地区形成更具持久力、更具竞争力的战略。

  一是美国需要重新对其利益进行更加精准的评估。在朝核问题上,需要考量的问题包括:朝鲜无核化是否是美国最紧迫的利益关切?美国是否在阻止一场灾难性的战争?美国是否有必要消除潜在的核威胁?在南海问题上,南海军事化是否是最紧迫的问题?美国是否正在阻止其盟国和伙伴国免遭胁迫?对于上述问题,可能会众说纷纭,但这会迫使人们有针对性地探讨美国应关注什么,可以接受的风险是什么。明确哪些活动将招致美国的反制还有助于提升美国地区战略的可信度。尽管此举无法改变中、朝业已达成的目标,但这至少有助于稳定现状。

  二是美国应该更习惯于发动外交攻势,摆脱那种维持现状就算“大功告成”的想法。在与中国和朝鲜打交道时,美国似乎永远慢一步,只能应对当前的挑衅,却无法慑止下一次挑衅。然而,在竞争更加激烈的环境下,寻求一种能够把握机遇、塑造环境、明确竞争条件的战略将更加有助于美国发挥自身优势。特朗普政府似乎已经关注到大国竞争,开始热衷于攻势思维。近期,特朗普政府所采取的多项举措值得称赞,包括建立私人部门主导的基础设施开发基金、推行新的透明倡议、寻求与澳大利亚、巴布亚新几内亚建立三边军事设施使用协议等。但美国还应更明智地选择其后续举措。其中,强化政府对潜在中国投资的监督将是重要一环,有助于保护美国的技术优势,强化美国的竞争力。

  三是美国应更善加利用手中的非军事工具。鉴于联合国常设仲裁法院已经就南海问题做出了清楚的法律裁决,美国及其盟国应着手从战略层面考虑如何更好地执行该项裁决,包括对中国阻止东南亚其他南海主权声索国开发利用其专属经济区进行经济和外交制裁。同样,美国可以拓展其与朝鲜谈判的议题,包括人权和经济发展等问题,以便为谈判提供更多砝码。印太地区最重要的战略竞争不在军事领域,而是在经济、全球治理和技术领域。在习近平主席的领导下,中国正在实施一项国家战略,以便在人工智能领域取得主导权,改革国际机构,寻求在印太地区实施重商主义的经济政策。在此情况下,如果美国不更新其外交和经济工具箱,就无法应对这些挑战。尽管特朗普政府已经采取了一些积极举措,制定了新的倡议,但美国民营机构在资金上面临的困境将限制这些倡议的实施。

  四是美国应扶持其团队。中国正在主动挑战美国在印太地区的领导地位,而特朗普总统却在公开质疑联盟承诺的用途。印太地区国家对中国的崛起及美国减少对该地区投入的焦虑促使地区间加大合作力度,并使英国、法国等域外国家开始在印太地区发挥更大的作用。为此,强化与盟国和伙伴国的外交关系应成为美国在该地区的首要任务。在南海,澳大利亚、英国、法国等伙伴国似乎愿意与美国开展更密切的协调。但这些国家需要看到美国更有实质性内容的地区战略。在南海以外地区,美国还可以倡导与澳大利亚、日本,以及“五眼联盟”成员国建立更紧密的关系,以便定期开展战略与战术协调。尽管特朗普总统或许把国际关系视为一种“买卖”,但在印太地区竞争中取得成功,全程都需要伙伴国的支持。


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