当前位置 : 首页 > 海外资讯

世界观 | 美国进步中心:中国推动全球治理体系改革的背景、战略意图与举措

来源:大国策智库   作者:编译/郭杨 刘峰   2019-03-26
  导语:2019年2月,美智库美国进步中心发布题为《刻画中国的全球治理“野心”:民主国家依然有塑造北京改革进程的筹码》的研究报告。报告全文共40页,由美国进步中心中国政策研究主任、高级研究员梅拉尼·哈特和美国进步中心国家安全与国际政策分析师布莱尼·约翰逊联合撰写,用西方国家的视角,分析了中国强化自身全球治理话语权的宏观背景和战略意图,归纳出中国当前在全球治理领域为追求国家利益而采取的六类主要行为模式,建议民主国家出于自身利益考虑,采取协调一致的措施来应对中国不断强化其全球治理话语权。原文标题为:
Mapping China’s Global Governance Ambitions Democracies Still Have Leverage to Shape Beijing’s Reform Agenda。

一、中国强化全球治理话语权的宏观背景

  回顾历史,中国分析人士认为,全球治理体系是国家权力分配的直接结果。为体现和发展本国利益,强国设计了全球制度、规则与标准。当今的许多制度是美国及其他西方发达国家在中国国力弱小的时期设计的,通过损及中国利益来为西方国家谋得利益。随着中国日益成为重要的权力中心,北京方面希望全球治理体系能够更多地反映中国利益。

  放眼现在,中国观察家认为,2008至2009年的全球金融危机是全球影响力由美国向中国的首次转移。在应对这场危机过程中,中国国家主导型经济明显优于美欧的市场经济,这使许多中国人相信中国模式优于西方模式。危机过后,中国领导人开始在全球治理问题上扮演更加重要的角色,特别是在全球气候变暖等跨国问题上,但依然避免太“冒进”。2016年至2017年,英国脱欧公投与特朗普政府的孤立主义外交政策意味着最强大的民主国家开始衰退,从而带来了又一次重大权力转移,为中国开启了在全球治理问题上发挥更大作用的序幕。2018年6月,在特朗普政府废除《伊核协议》并退出联合国人权委员会后不久,习主席在一次重要的外交政策演讲中表示,中国将“领导全球治理体系改革”。这标志着中国正式脱离邓小平1989年提出的“韬光养晦”原则。

  展望未来,如果美国继续脱离多边舞台,并为中国提供最大的活动空间,那么中国的“野心”必将继续膨胀,活动范围也将大幅拓展。

二、中国强化全球治理话语权的战略意图

  报告指出,中国领导人在阐述全球治理愿景时并未提供太多细节,但在内部讨论中出现了三大宏观层面的主题,并日益体现在中国的外交政策中。

  (一)弱化自由民主原则,用集权专制原则加以补充或替代

  中国领导人认识到,保持经济发展势头不能将中国的经济或社会与国际社会隔离开。然而,融入一个重视自由原则的全球体系将带来不小的风险,因为这将是中国民众接触到一系列西方思潮。为应对这种风险,中国领导人正在寻求使国际体系与中国的体制趋同。在国内,长期开展反对西方价值观的意识形态斗争。中国领导人将普世价值观视为自身安全威胁,在全球治理体系中,呼吁政治多元化,声称威权体制和价值观具有与自由民主制度相同的地位,主张利用自己的“话语权”来反击普世价值观。在国际上,呼吁建立“人类命运共同体”,扩大专制原则影响力。在西方,不同的政党代表不同社会群体利益,导致国家政策摇摆不定,发展容易失去方向。而在中国,中国共产党在现代化建设中发挥了领导者、监管者和协调者的作用,主张集体权益高于个人权益。中国领导人试图让国际社会相信,“人类共同命运”这一集体权益要高于其他利益,专制制度在全球治理体系要优于民主制度,中国模式可有效解决民主决策过程无法解决的复杂问题。

  (二)弱化美国的统治地位,赋予发展中国家更多话语权

  中国对现行全球治理体系最大的不满在于该体制是美国制定的并服务于美国。中国外交家傅莹曾指出,冷战结束后,美国将自己标榜为世界领导者并尝试将西方秩序打造成新的国际秩序。然而,当利用美国主导的方法来应对全球挑战时,有时会导致单边军事行动,进而导致一系列错误,给世界其他国家带来动荡不安。相反,中国则采取了一种更加平等、友善的方式,利用其崛起来创造一个以联合国为中心的更加平衡的国际体系。在这种体系下,所有国家无论其规模、社会制度或发展水平如何,其合法利益和价值观都会受到尊重,都有一席之地,各国通过协商一致的方式决策,没有任何一个国家的利益占主导地位。

  (三)发挥全球治理体系作用,有效应对全球性挑战

  作为全球最大的经济体,中国严重依赖全球体系。因此,与其他国家合作应对威胁全球安全与繁荣的挑战,符合中国的国家利益。在气候变化、恐怖主义、流行疾病、核扩散和全球金融危机等问题上,中国与其他国家有着共同的利益,这是西方国家在评估中国的全球治理“野心”时不应忘记的事实。在上述有共同利用的领域,中国日益增长的能力可以提供更多机会而不是风险。

三、中国在全球治理领域谋求自身利益的主要做法

  中国的经济实力是推动全球治理改革的主要杠杆。其他国家希望进入中国国内市场或获取中国的投资,从而使中国对其他国家拥有了影响力。中国成功的发展模式还为其带来了额外的政治资本,使发展中国家的领导人,特别是那些不希望进行自由化改革的人,可以模仿中国的模式。此外,在习主席的领导下,中国开始使用胁迫性手段,利用其在海外的军事和安保力量向有关国家和个人施加压力。中国正在利用其经济、政治影响力及胁迫手段来实现其国家利益,具体样式包括:

  (一)塑造多边行动应对全球性挑战

  从美国的角度看,中国在应对全球挑战方面采取了灵活多变的方法。一是在应对跨国挑战时,中国通常会发挥积极作用。例如,2008年全球金融危机爆发后,中国与美国及其他20国集团国家合作,采取协调行动,防止全球经济崩溃。2014年至2015年,中国与美国合作制定了新的全球气候条约。随着埃博拉病毒在非洲蔓延,中国通过派遣医疗人员和提供经济援助,来支持国际社会的灾难响应工作,并帮助该地区建立了一个新的非洲疾病预防和控制中心。二是当个别国家制造全球性挑战时,中国更倾向于扮演“搅局者”的角色。应对这些挑战往往需要多边社会对违规国家施压,而中国却担心如果自身面临类似的局面时,也将面临多方的压力。为降低风险,中国在联合国安理会等多边组织中发挥自身作用,倡导“不干涉别国内政”原则。例如,在联合国,中国6次阻止联合国通过涉及叙利亚人道主义危机的决议案。三是当阻止多边行动可能导致别国组建军事联盟或采取单边军事行动时,中国则倾向于采取更灵活的方式来达到不干涉内政的目的。例如,在奥巴马执政期间,由于担心美国和以色列等国可能会采取军事行动,从而威胁自身经济利益,中国改变了在伊核问题上立场,转为支持旨在迫使伊朗回到谈判桌前的强制制裁措施。中国在2017年朝核问题上也有类似表现,一旦认为美国对朝动武的风险增加,便支持采取更为严厉的多边制裁。

  (二)扰乱国际法律制度

  中国一方面从国际法律制度环境中获益,另一方面却蔑视损害自身利益的国际法律。在满足于制定国际法律制度的同时,也会以违反这些制度的方式维护自身利益。在经贸领域,中国希望像其他国家一样享受全球市场准入,但不希望受同样的规则和标准的约束。中国在加入世界贸易组织协议时做出了多项承诺,但近二十年后仍未付诸实施。例如,中国拒绝提交世贸组织要求的补贴报告,并继续强迫外国公司转让核心技术,以此作为进入中国市场的先决条件。当外国公司试图使用世贸组织的争端解决程序时,中国威胁将这些国家赶出中国市场。当其他国家与中国发生贸易冲突时,中国要么拒绝承认违反规则,要么辩称这些规则不公平,甚至声称这种规则不适用于中国。在安全领域,中国同样不愿接受国际法的约束,不会尊重违反其意愿的国际裁决。例如,在2013年与菲律宾南海主权争端中,中国拒绝执行联合国海洋法公约仲裁法庭的仲裁结果。此后,中国开始寻求利用其经济、军事和外交手段来扭转仲裁结果的实施。经济上,中国承诺向菲律宾投资240亿美元,以换取菲方停止推进执行仲裁法庭的裁决;军事上,中国加强在南海的存在,以慑止其他国家强化主权声索;外交上,利用自身“话语权”影响他国对裁决的看法,避免未来面临类似的危机。

  (三)改变国际规范

  国际规范对中国构成了独特的挑战,特别是那些倡导自由、人权、民主等普世价值观的国际规范。对中国共产党而言,这些规范的存在是一个问题,因为这种治理标准是中国共产党不愿意遵循的。中国政府尤其关注涉及人权及互联网自由两个方面的规范,并努力促使其朝着于己有利的方向转变。在人权领域,一是于2017年举办首届南南人权论坛,聚集50余个发展中国家,阐述中国在人权问题上的替代方案,指出“人权必须而且只能根据具体的国情而定”。二是阻挠联合国针对中国人权记录的批评,并努力减少问责机制。中国近期在联合国人权理事会提出了两项决议并获通过,以此确立了中国式人权规范,从而给有关国家提供了为寻求其他利益而滥用人权的余地。在数字空间领域,中国政府一直怀疑美国试图通过互联网来煽动其国内动乱,认为自由开放的国际互联网是对国家安全的一种威胁。因此,国家有权控制其境内的互联网活动,别国应尊重这一权利。一是试图通过在全球互联网治理论坛上推行专制原则来否定外部自由。通过举办世界互联网大会,推出一系列全球互联网治理改革原则,促使中国的互联网规范合法化。主张“尊重各国自主选择网络发展道路、监管模式与公共政策的权利……任何国家都不应追求网络霸权,干涉别国内政或参与其中,纵容或支持破坏其他国家安全的网络活动。”二是在现有的国际机构推广这些理念。例如,中国参加了为研究网络空间而设立的联合国政府专家组,确定国际法应如何适用于网络空间的民族国家行为,并在该专家组治理原则清单中增加了“国家主权”条款,有效限制了联合国在网络领域应用国际法的能力。三是将“数字丝绸之路”纳入到“一带一路”倡议中,把在发展中国家建设数字基础设施、提供监管培训作为一揽子计划的组成部分,并邀请相关国家官员赴华参加信息通信技术政策研讨会,借此提高国际社会对中国“网络主权”原则的认同与支持。

  (四)操纵国际组织

  随着更多的中国公民开始担任国际组织关键领导职务,中国政府正寻求利用这些人员操纵其所属机构,以推动自身的政治目标。这种做法尤其体现在台湾问题上。中国政府表示拥有对台湾的主权,因此可以决定何时允许台湾参加国际组织,并称将“根据有关国际组织的性质和规定以及具体情况”做出这一决定。中国政府通过利用其担任国际民用航空组织和世界卫生组织领导职务的人员,以外交方式孤立台湾。在刘芳担任国际民航组织秘书长期间,该组织停止邀请台湾出席会议;而任明辉和张扬担任世界卫生组织领导职务后,该组织便停止邀请台湾参加世界卫生大会。

  (五)创建新的国际机构

  中国政府还主导建立了两家新的多边开发银行:亚洲基础设施投资银行和新开发银行,在很大程度上促进了多边发展,并帮助填补了关键的基础设施需求。这主要得益于其正式的、以规则为基础的体制结构,比中国的国有银行更加透明,并为国际社会提供了塑造银行贷款议程的平台。尽管到目前为止,二者都对全球治理领域做出了积极贡献,但其贷款标准却引发了外界的持续担忧。例如,世界银行和经济合作与发展组织(OECD)都同意限制为高排放燃煤电厂提供融资,而亚洲基础设施投资银行和新开发银行却没有。

  (六)建立以中国为中心的国际合作平台

  中国将“一带一路”倡议描述为对全球治理改革的一大重要贡献,称其将为改善全球治理体系的转型提供新的思路和新的解决方案。然而,该倡议既非多边,也非基于规则,而是一系列跨境发展的伙伴关系。中国在其中始终处于强势,能够在争议领域获取更多利益。这些伙伴关系共同创造了一个以中国为中心的新的国际生态系统,引起民主国家的警惕。一是参与者为实现“和谐共处”,需要尊重中国的核心利益。在实践中,中国政府利用其经济影响力强迫“一带一路”伙伴国支持其政治和外交利益。若遭到拒绝,中国会指责对方违反“相互信任”,并对其施加经济惩罚。二是许多“一带一路”项目的结构和融资方式会造成对中国的依赖,或破坏东道国的治理机制。中国的贷款通常具有很高的利率,这可能会给借贷国带来债务问题。例如,从2007年到2015年,中国向斯里兰卡贷款超过440亿美元,通过一系列利率高达6%的贷款为港口项目融资。当项目收益不足,无法向中国偿还债务时,中国迫使斯里兰卡将这座港口99年的控制权交给了一家中国公司。

四、民主国家的应对策略

  从自由民主国家的视角看,如果北京方面实现了全球治理体系改革,那么未来的全球治理体系将不再自由、繁荣和安全。与此同时,民主国家不应寻求消除中国在全球治理舞台上的声音或贡献。作为世界上最大的经济体,中国有义务、有能力参与全球治理,自然也应该享有一席之地。但问题是如何在保持现有自由民主机制的同时,为中国提供一种参与空间。这需要自由民主国家开展协调。

  然而,现实情况却并非如此。特朗普总统奉行单边政策,使民主国家解决共同的全球挑战变得更加困难,并为中国提供了施加影响力的新平台。对中国而言,欧洲并非美国“志同道合的伙伴”,尽管美国目前正试图以“零和”方式应对“一带一路”及中国提出的其他倡议,但欧洲国家却看到了塑造中国倡议的机会。特别是在成为“一带一路”倡议的伙伴国后,欧洲国家正努力采取各种方式敦促中国依据更高的环保、金融和社会治理标准,将“一带一路”倡议变得更加规范和透明。

  下步,民主国家需要在全球治理问题上达成共识。实践经验表明,如果没有共同的自由民主愿景,中国将给全球治理体系带来重大变革。民主国家不仅要维持现状,还要使全球治理体系更具代表性,能更好地解决当前挑战。中国的行为方式意味着民主国家拥有塑造其行为的有力杠杆。原因在于:一是全球规范是强有力的杠杆。中国政府对普世价值观问题的高度关注,恰恰反映出全球规范对其在国内外的行动和抱负具有强大的限制作用。然而,国际社会长期以来意见不一,使中国能够以推动专制治理合法化的方式重塑这些规范。

  下步,民主国家必须明确自身立场,并在中国政府挑战自由民主价值观时,合力做出战略应对。二是中国珍视其国际声誉。中国领导人围绕全球治理问题在国际上频繁发表积极言论,表明中国重视其国际声誉,并寻求国际社会的认可。

  下步,民主国家可利用中国对国际声誉的渴望来规制中国,让中国政府对其崇高的承诺负责,或是号召国际社会对其可疑行动做出反击。阻止中国在国内外继续搞言行不一的活动,在国际社会与中国进行深入辩论,质疑或挑战“民主国际关系”“一带一路和谐家庭”与“人类命运共同体”等概念的实际意义,迫使中国政府阐明其行为是否有助于实现和平与繁荣等全球共同目标。三是自由主义原则优于专制原则。透明度是自由与专制之间的一个关键区别。总体而言,透明度强化了基于自由民主原则的行动,瓦解、消除或阻止了基于专制原则的行为。民主国家可以将提高透明度作为规制中国全球治理举措的有力工具。

  例如,通过要求中国政府向当地民众和国际社会提供有关“一带一路”贷款条件的更多信息,将北京方面更难以将消极行为包装为积极行动,进而迫使其做出外交和政治让步。为此,民主国家必须愿意接受同样的透明度审查。目前,包括德国在内的一些欧洲国家正在为发展中世界的污染严重的煤矿提供融资,这些国家不愿意围绕“一带一路”倡议透明度问题与中国展开强硬对话。

  文章内容不代表大国策智库观点。

来源时间:2019-03-26
相关阅读:

Copyright © 2017 The Statecraft Institution, Beijing, China. All rights reserved.