当前位置 : 首页 > 海外资讯

世界观 | 新美国安全中心建议美国反制中国经济胁迫行为

   作者:编译/谷惠   2019-01-23
  编者按:2018年6月,美国智库新美国安全中心(CNAS)发布了《中国采取的经济胁迫》(China’s use of Coercive Eoconomic Measures)报告,称中国经济胁迫伤害了美国盟友的利益,限制了美国政府及企业的全球影响力,美国应采取多种措施积极应对中国的经济胁迫行为。报告由新美国安全中心的兼职高级研究员彼得·哈勒尔(Peter Harrell)、高级研究员兼能源环境及安全计划主管伊丽莎白·罗森博格(Elizabeth Rosenberg)及能源、经济与安全项目前研究员伊丽莎白·罗森博格(Elizabeth Rosenberg)联合撰写。
  随后不久,美国参议院外交委员会于7月24日针对中国经济胁迫的挑战召开了东亚、太平洋地区和国际安全政策小组委员会听证会,两党在该问题上取得重大共识,得出与报告一致的结论,意味着相关概念及建议极有可能进入美国决策层,影响日趋紧张的中美关系。
  相关专家表示,与“中国锐实力”(Sharp Power)类似,美国炮制“中国经济胁迫”实质是西方“中国威胁论”的不断演绎。中美战略竞争态势下,我们应该警惕相关言论,及时组织相关专家对西方“中国经济胁迫”言论进行研究,厘清相关概念,反驳各中错误言论;同时增强学术研究能力,进一步完善外宣政策,为我国对外经贸发展创造良好的舆论环境。

  本文由大国策智库组织编译。

一、中国经济胁迫有三大原因五大特点

  《中国采取的经济胁迫》报告将“中国经济胁迫”定义为中国为实现某外交政策目标,向目标国施加贸易限制以增加目标国的经济成本,换取目标国政策让步的行为。

  报告称,2010年随着中国经济规模不断扩大、外交姿态更趋积极、国内民族主义不断发展,中国开始越来越多地使用经济胁迫为外交政策服务。典型的案例有六个:2010-2012年中日钓鱼岛争端期间,中国对日本的稀土出口禁令;2010-2016年诺贝尔授奖于中国异己人士,中国限制了挪威三文鱼的进口;2012-2016年中菲黄岩岛对峙期间,中国限制了菲律宾香蕉的进口和赴菲旅游人数;2016年台湾民进党胜选后,中国限制了赴台旅游的人数;2016年达赖访问蒙古,中国停止了援助贷款的谈判;2016-2017年韩国部署萨德,中国限制了赴韩旅游人数、某些韩国产品的进口、在华某些韩国公司的发展。这些案例显示中国经济胁迫有五方面特点:

  第一,中国主要在领土主权、国内政治体系、核心利益受挑战时采取单边经济胁迫。在中国看来,日本和菲律宾的案例涉及领土主权;台湾和蒙古事件涉及地区分裂主义;诺贝尔表彰刘小波干预了中国内政;韩国部署萨德则威胁了中国的主权与行动自由。近期,随着中澳政治关系的紧张,中国政府已有意减少赴澳大利亚求学的中国学生数量,这表明中国可能正在放宽采取经济胁迫的标准和范围。

  第二,中国的经济胁迫往往针对小国,而非较大或较发达的国家。达赖访问蒙古后,中国迅速对蒙古进行了经济胁迫,但当时英国首相卡梅伦会见达赖后,中国只是取消了中英外交接触,并未立即采用经济胁迫。与此类似,尽管萨德系统属于美国,且韩国部署该系统时受到美国施压,但中国只对韩国进行了经济胁迫,并未对美国采用。

  第三,实施经济胁迫前中国会充分评估对中国的负面影响。如果中国政府认为实施经济胁迫无法获得足够的好处,中国就不会采取行动。例如2014年5月中越981石油钻井平台冲突期间,中国并未直接对越南进行经济胁迫。当时美越正就美国对越军售进行谈判,中国担心争端升级会让越南更接近美国。

  第四,中国对“非正式”经济胁迫手段非常青睐。迄今为止中国政府还未建立一个正式、合法的经济胁迫行动框架,大多依赖于对媒体和国企的控制、对国内法规的选择性应用等非正式的途径。对政治和宣传的控制,使中国“非正式”经济胁迫更为广泛、有效,也为中国政府公开否认自身的经济胁迫行为提供了条件。

  第五,中国经济胁迫主要针对目标国政治和经济敏感的选区,而非直接针对与中国反对政策相关的组织或企业。例如,中国对日本的稀土出口禁令针对的是日本电子制造企业,这些企业与钓鱼岛争端并无直接关联;受中国进口限制的挪威三文鱼生产商也没有参与诺贝尔对刘小波的表彰。

  首先,发展中世界城市化的快速发展意味着这些城市将在满足基础设施和社会服务要求方面面临挑战。对此,美国公司可以帮助弥补基础设施上的差距。其次,发展中世界还在努力为不断增长的人口提供有意义的就业机会。在这方面,美国可以通过提供更大的技术援助、帮助开展能力建设、促进私人部门的发展,成为这些国家重要的经济盟国。最后,一个庞大的消费阶层(特别是在亚洲和非洲)正在形成,他们需要美国出口商提供的商品与服务。其他国家的政府和公司都认识到正在非洲、南亚及世界其他地区出现的现代化进程,并没有把发展中世界面临的问题视为“包袱”,而是将其视为可提供互利性经济接触的机遇。美国也需要有同样的认知。

二、中国经济胁迫主要采用入境与出境限制

  《中国采取的经济胁迫》报告将中国经济胁迫的手段分为入境和出境限制两大类,前者限制目标高企业及产品进入中国市场,后者切断中国企业与产品与目标国的联系。

  具体来说,主要的入境管制手段有三个:一是进口限制。即对外国产品进口的限制,包括限制挪威的三文鱼、菲律宾香蕉、韩国化妆品和文化产品等。实施进口管制时,中国通常针对国内也能够生产的产品,不会对工业零件等产品进行限制,以避免对中国企业产生负面影响。

  二是大众抵制。大众抵制在中国与日本和韩国的争端中发挥了重要作用。虽然当代的抵制活动得到了民众和企业等草根力量的支持,但是由于中国对媒体的严格控制,政府能够强有力地鼓励、组织民众在外交争端中抵制某一国家。

  三是对特定公司施压。乐天集团(Lotte Group)将土地转让给韩国政府用于部署萨德后,中国政府以违反消防法规为由关闭了中国境内大多数乐天商店。2018年年初,中国政府直接向航空(Delta)、万豪(Marriott)和戴姆勒(Daimler)等西方公司施压,要求他们停止在其网站上将台湾称为“国家”。

  主要的出口管制手段有两个:一是出口限制。例如,中日钓鱼岛争端期间中国对日本的稀土出口禁令。由于中国促进出口的政策,中国一般较少在经济胁迫中采用出口管制这一手段,但是在中国确定不会面临贸易补救措施,或外国买家找不到替代的供应源时,中国仍然有可能使用这一手段。

  二是赴外旅游业的限制。在2016年对台湾、2017年对韩国实施的经济胁迫措施中,中国政府限制了前往台湾和韩国的旅游人数。韩国政府数据显示,2017年中国赴韩国旅客与2016年相比整体下降了48%。考虑到中国是世界最大的消费大国,赴外旅游业限制在未来可能成为中国一个具有吸引力的经济胁迫手段,它不仅能够给目标国带来巨大的经济成本,而且对中国的附带成本很低。

三、美国应尽快制定应对中国经济胁迫的战略

  《中国采取的经济胁迫》报告称,随着中国经济进一步发展,及不断增长的外交自信与国内民族主义情绪,中国很可能在近期和中期加大经济胁迫手段的使用。而如果中国经济增长有所下滑,为转移国内注意力,中国对外更有可能加大经济胁迫的使用。报告建议,美国应发挥自身优势,基于与盟友的协调行动,制定应对中国经济胁迫的战略。当务之急是加强对中国经济胁迫行为的监督、信息公开和国际协调,增加中国实施经济胁迫的成本,增强美国及盟友的经济韧性。

  第一,对特朗普政府的建议。一是指派一位白宫高级官员专门负责应对中国经济胁迫,将这一议题纳入美国国家安全委员会(NSC)的中国政策审查中。

  二是启动关于中国经济胁迫的政府研究项目,出台中国经济胁迫年度报告,该报告应在“中美经济对话”中公布,以提醒政治高层关注中国的经济行为。

  三是情报部门扩大对中国经济胁迫行为的调查,尽早研究、规避未来可能出现的影响美国国家利益的经济胁迫行为。

  四是与美国的安全盟友建立信息共享与协调机制,收集中国经济胁迫行为的数据,这一机制应包括年度部长级会议、联合新闻发布会等。

  五是在目标国收集受中国经济胁迫企业的案例与数据,包括对中小企业层面的调查,应该特别关注旅游业。

  六是探索应对中国经济胁迫的贸易补救措施。深化美国与易受中国经济胁迫的国家间的贸易关系,为他们提供一个重要的替代市场。美国还可利用贸易政策鼓励这些国家发展全球贸易链与多样化的贸易关系,减少中国经济胁迫的影响力。

  七是将反经济胁迫战略纳入美国的区域政策中,特别是与中国有外交争议的地区。美国可发展一套“可替代”评估程序,调整关键部门(视国家而定)的供应链以应对胁迫,并与盟友共享这一程序。

  八是与那些正在和中国进行贸易谈判的国家合作,帮助他们在与中国签订贸易协定时,建立法律补救措施,据此反击未来可能出现的经济胁迫。

  九是利用数字化确保贸易的安全与多样化。美国政府应对那些同中国有重要贸易关系的东亚盟友进行合作,建立数字化的贸易对话体制,以确保贸易的安全与多样化。

  十是鼓励世界各国降低入境旅游的监管要求。美国驻中国周边国家大使馆的经济部门应鼓励这些国家采取降低短期签证申请要求、提高免签期限等措施,促进入境旅客多元化。

  十一是尽快修补美国证券交易委员会(SEC)的监管漏洞。美国监管机构已允许中国企业以较低的监管和透明度标准在美国证券交易所上市,美国应提高对中国公司透明度审计的标准,对抗中国的胁迫措施。

  十二是针对中国经济胁迫发起一场高级别的公共宣传活动。美国财政部长应在公众面前谈判中国经济胁迫行为,他还应向美国公司和中国政府发出信号,如果中国试图利用经济手段强迫这些企业,美国政府不会置之不理。

  第二,对美国国会的建议。一是利用听证会等提升公众对中国经济胁迫的关注,为专家和政府官员提高讨论中国经济胁迫的平台。

  二是鼓励美国更积极的应对中国的经济胁迫。对最近中国采取的经济胁迫事件,美国都采取了相对低调的回应。美国更有力的外交回应有助于阻止中国的一些行为,至少会增加中国经济胁迫的代价。

  三是建立基金会补偿中国经济胁迫带给盟友的损失。国会应研究如何与盟友共同筹建相关基金会,以快速、灵活地向受中国经济胁迫的政府和企业提供资金支持。可以先从美国、澳大利亚、日本和印度四国合作入手,参考“国际能源机构”的运营模式。

  四是加强美国在关键经济领域的领导力。在变革技术领域的主导地位,使美国成为国际供应链的重要参与者,从而使中国难以实施经济胁迫。国会应对经济监管进行改革,进一步巩固美国在关键经济领域的主导地位。

  五是强化美国的反抵制法规。美国于20世纪70年代首次颁布了一项反抵制法规,主要是阻止美国公司参与对以色列的禁运,但是这些条例一直没有更新,国会应促进这一法规的现代化,为美国公司提供拒绝遵守中国的经济胁迫措施的法律依据。

  第三,对私营部门和非政府组织的建议。一是私营企业应该确保自己不过度依赖中国市场。美国和跨国公司应明确中国经济胁迫的风险,努力确保面临中国经济胁迫时有弹性的供应链和替代市场。公司应该与美国政府官员密切合作,讨论并列出易受威胁的商品和服务清单。

  二是进一步支持对中国经济胁迫的研究。解决中国经济胁迫问题是一项长期且费时费力的工作。美国的基金会和非政府组织应对中国的经济行为进行更多的研究,以补充政府方面的研究与分析。

四、结语

  实际上,早在2012年,战略与国际研究中心(CSIS)中国项目主管葛来仪(Bonnie Glaser)就将我国采用经济手段实现外交政策目标的一些行为称为“经济胁迫”,这一说法随后不断出现在美国的媒体与学术界。相关专家表示,与“中国锐实力”(Sharp Power)类似,美国炮制“中国经济胁迫”实质是西方“中国威胁论”的不断演绎。中美战略竞争态势下,我们应该警惕相关言论,及时组织相关专家对西方“中国经济胁迫”言论进行研究,厘清相关概念,及时反驳各中错误言论。增强学术研究能力,进一步完善外宣政策,为我国对外经贸发展创造良好的舆论环境。


  文章内容不代表大国策智库观点。

来源时间:2019-01-26
相关阅读:

Copyright © 2017 The Statecraft Institution, Beijing, China. All rights reserved.