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【世界观】美国会智库涉华年度报告全面分析中美经济与安全关系

来源:大国策智库   作者:编译/吴天昊      2019-01-15

编者按:2018年11月14日,美国会下属美中经济与安全审查委员会出台了一份年度报告,重点围绕中美经贸与安全关系、“一带一路”倡议、中国与其他国家和地区关系,以及中国高科技发展等问题进行了分析评估,并提出因应策略。该报告全文共539页,是美中经济与安全审查委员会向国会提交的年度报告,总体延续往年风格,以不公正甚至敌对的视角分析解读中美关系及我内政等问题。在美对华政策日趋强硬的情况下,报告所研提的相关对策建议值得关注。原文标题为:2018 Report to Congress of the U.S.-China Economic and Security Review Commission。

  

一、关于中美经贸关

(一)主要情况回顾

报告指出,2018年,美国对中国发起了201调查(针对洗衣机和光伏产品进口)、232调查(针对进口钢铁和铝对国家安全构成的威胁)和301调查(针对中国政府在技术转让、知识产权和创新等方面的行为、政策与实践是否存在不合理性或歧视性,并制约或限制美国贸易发展),并据此宣布了一系列贸易强制措施。对此,中国采取了有针对性的征税措施。

2018年,中国政府继续聚焦维持国内经济发展,但在中美贸易摩擦日益加剧、中国努力降低债务水平的情况下,实现这一经济目标将变得愈加困难。这些挑战已经开始对中国经济的整体表现产生了负面影响。例如,2018年第2季度,中国的投资、消费与贸易增长放缓。这些早期经济运行指标预示着中国经济将在下半年进一步放缓,从而影响中国政府的去杠杆化、控制污染和减少贫困等重点政策的持续推进。尽管中国各大银行的不良贷款在持续上升、地方政府融资问题凸显,但中国政府为促进国内生产总值的增长,似乎已暂停了削减债务的努力。

(二)美国的应对措施

报告指出,美国决策者一致认为,中国的行为对全球多边贸易体制造成了负面影响。中国的产业政策设置了诸多市场准入壁垒;歧视外国公司;鼓励将技术转让作为市场准入的条件;在具有战略影响的行业没有给予外国知识产权持有者足够的保护;以不公平的方式资助中国企业在海外的拓展。

针对上述挑战,美国可以利用各种手段加以应对,包括单边措施(如,征收“反倾销税”“反补偿税”、启动“201”调查和起诉经济间谍行为)、双边措施(如,高级别双边对话)和多边措施(如,诉诸世贸组织、联合施压)。但这些措施往往治标不治本,导致美国针对中国破坏贸易规则的行为所采取的措施效果不彰。

为此,报告建议国会采取以下措施:

一是考量美国贸易代表办公室是否应与盟国和伙伴国一道,根据《关税与贸易总协定》第23(b)款,在世贸组织框架内对中国发起“非违反性抵消或损害”及违反某些具体承诺的调查。

二是要求美国贸易代表办公室查明中国国有企业违反贸易规则的行为,并制定政策应对反竞争性行为所带来的影响。

三是要求政府问责局对中美在技术领域的合作倡议进行评估。此项评估应说明合作的性质,包括资金来源、参与方等;详述基于该倡议发放的许可和监管机制;考量美国研究人员和公司的知识产权是否得到充分保护;审查中国国企或军方是否从由美国纳税人提供资金的研究项目中获益;调查参与其中的中国研究人员是否与中国政府和军方有联系;调查是否存在参与美国政府主导的中美合作项目的美国公司、大学、或者实验室遭受中国网络攻击的情况;评估美国是否从合作中受益。此外,该项评估还应审查中美政府主导的合作项目中是否存在重复情况,并提出整改建议。

(三)中国的农业政策

报告指出,尽管中国是美国农产品的第二大市场,但中国人口庞大、水资源缺乏、可耕地面积小等情况意味着美国对华农业出口额应该更大。

但不幸的是,出于以下原因,中国经常出台一些政策来限制美国农业的出口:

一是为实现粮食自给自足的长远目标,中国违反其对世界贸易组织的承诺,通过国内补贴陷美国农民于不利。

二是中国频繁通过限制美国农产品的准入来对美国的贸易行为实施报复。

三是中国对美国转基因农产品的审查不仅妨碍了美国农产品的出口,而且还妨碍了转基因农产品政策在美国及全世界的实施。

四是中国利用税率配额来限制美国谷类产品的进口。针对中国不合理的农业政策,美国政府做出了不懈努力,但收效甚微。在中美双边对话时,中国政府喜欢做出一些微不足道的让步或空洞的承诺,而不是为了真正解决问题。

针对上述情况,报告建议国会:

一是要求农业部认定中国对农产品采取的独特生物技术审批体制对美国农业产生多大的负面影响。作为这项工作的一部分,美国贸易代表应在适当时机利用双边和多边机制来应对这些影响。

二是要求农业部与美国食品药品管理局合作,围绕中美在食品安全与监察、应对卫生与植物检疫机制等问题上开展接触以及为中国提供食品安全监察技术援助等问题,准备一份年度报告。


二、关于中美安全关系

(一)主要情况回顾

报告指出,2018年,中国明确表示将扩大其在地区和国际舞台上的政治、经济与军事存在。在2017年底召开的十九大上,习近平主席宣布,随着中国日益走近“世界舞台的中心”,中国已开启了全新的自信时代。在这个新时代,中国将加大力度改变国际秩序,建设世界一流军队,成为他国效仿的政治与经济典范。2018年6月,习主席拓展了中国外交政策的指导思想,多次强调中国要引领构建“人类命运共同体”。在亚太地区,随着习主席在十九大上以前所未有的强硬语言宣布,任何国家“不要幻想中国吞下损害自身利益的苦果”,中国开始采取新的方式来宣示其对争议领土的主权。中国努力深化与俄罗斯、伊朗和巴基斯坦的伙伴关系,以此来挑战美国的安全与经济利益。中国还正在逐步扩大其在海外的军事存在。2018年,当特朗普政府拒绝邀请中国参加“环太平洋”演习,并因中国从俄罗斯购买先进武器而对其实施制裁时,中美间的安全关系由此变得更加紧张。作为回应,中国警告美国,不要低估其捍卫领土主权的决心。

(二)中国的军事改革与现代化

报告认为,中国的军事改革与现代化意在遏制美国及其盟国和伙伴国在印太地区自由地开展行动,重获其作为亚洲主宰国应有的历史与正当地位。根据北京方面的新要求,中国军事现代化的时间表大幅提前,并着眼于在本世纪中叶将解放军打造成一支可以比肩美国的“世界级”军事力量。从短期看,随着解放军努力实现其现代化目标,中国领导人或将利用军事冲突门槛下的胁迫战术,而寻求冒险使用武力来实现其地区目标。然而,从中长期看,中国可能无法被慑止使用武力,美国也无法在危机升级为冲突后保有作战优势。这种危险正在不断增大。

目前,中国军队的现代化改革已经使之成为一支可以在亚太地区抗衡美军,对美军战后在陆、海、空及信息作战域长期享有的绝对优势构成了挑战。解放军还在继续加强以下三方面的能力建设:

一是中国宣布将致力于打造一支蓝水海军,并提升海外力量投送能力,包括为远征作战行动扩编陆战队、重新配置力量。中国海上力量在数量上日益超过其在印太地区的邻国,这对美国的地区安全利益构成了挑战,增加了发生意外和误判的风险。

二是随着解放军空军能力的提升,美国及其盟国和伙伴国不能再认为在印太地区冲突中可获得制空权。解放军致力于将空中力量投送到海岸线以外更远的地区,以确保其不断挑战该地区的制空权。

三是战略支援部队的建立提升了解放军的联合作战能力,将太空作战、网络作战和电子战能力统合在一起。随着能力的提升,战略支援部队将挑战美军的信息作战域构建能力和对电磁频谱的控制力。美国正面临中国实力的日益提升,而中国则将美国构建印太地区安全结构和政治秩序视为对其实力的限制。中国与地区其他国家军事实力的差距不断加大也有助于北京方面利用武力威胁来达到对邻国胁迫的目的。中国对邻国的威胁不利于美国维持稳定的地区平衡及维护国际法与国际准则,也无法保护自身及盟国和伙伴国的权利。

针对上述情况,报告建议国会:

一是要求美国防部和国土安全部向国会相关委员会提交一份带有秘密附件的报告,以评估中国海警指挥结构改革(目前直属中央军事委员会)对其执法地位的影响。该报告应探讨这种新型指挥体制将对中国利用海警在东海和南海实施“灰色地带行动”产生何种影响。报告还应确定中国此次海警改革将对美国海军和海岸警卫队与之开展交流产生何种影响,以及是否应将中国海警定性为一支军事力量。

二是应考虑对参与南海军事化的中国国有企业与个人实施制裁。


三、关于中国与世界的关系

(一)“一带一路”倡议

报告指出,中国的“一带一路”倡议致力于通过提供融资和在世界各地(重点是亚洲、中东、非洲和欧洲)搞基础设施建设来扩大其影响力。截至目前,北京方面已经向“一带一路”项目投入了数千亿美元资金,其中大部分项目仍处于筹划阶段,将需要很多年时间完成。中国领导人将“一带一路”倡议视为一项长期工程,称之为“世纪项目”,甚至将其写入宪法。北京方面希望利用“一带一路”倡议来改变全球政治与经济秩序,使其符合中国的利益。虽然官方的公报聚焦“一带一路”倡议的经济目的,即建设硬件基础设施和数字基础设施、促进国内发展、扩大市场、输出标准,但中国还寻求从“一带一路”倡议获得战略利益,包括确保能源供应安全、拓展解放军的活动范围,以及提升对全球政治与治理的影响等地缘政治目标。有些国家已经开始拿他们参与“一带一路”项目的亲身经历与中国起初承诺的便利、无附加条件的基础设施建设融资相比较。

最终结果是,一些“一带一路”倡议参与国开始对该倡议所产生的债务负担、滋生腐败、破坏自主权等问题感到担忧。与此同时,虽然美国、日本、印度、欧洲国家及俄罗斯等主要大国承认“一带一路”倡议是满足全球基础设施建设需求的一种手段,但这些国家也推出了自己的融资计划,以便与“一带一路”倡议对接或展开竞争。在很多领域,“一带一路”倡议正挑战美国在自由开放的印太地区的利益。因此,特朗普政府的印太战略一定程度上是为应对“一带一路”倡议。

鉴于上述情况,报告建议国会:

一是创立一项基金,以便为那些遭受或可能遭受中国经济或外交施压的国家提供额外的双边援助。该基金应该用于促进数字联通、发展基础设施和确保能源供应。该基金还可被用于促进可持续发展、打击腐败、提高法制、应对人道主义危机以及发展公民社会与媒体的能力。

二是要求国务院为国会准备一份报告,介绍国务院针对中国围绕“一带一路”倡议所进行的宣传活动,正在采取的应对措施。这份报告还应指出“一带一路”项目不符合国际标准的方面,并且要突出介绍“一带一路”倡议与中国封锁其破坏新疆维吾尔族人权状况相关信息或进行虚假报道之间的关系。

三是要求国家情报总监提供一份附带机密附件的国家情报评估,详细阐述在“一带一路”沿线,中国现有及未来可能拥有的设施使用权及基地设施在平时与战时对航行自由与海上控制的影响。这份国家情报评估应涵盖“一带一路”倡议对美盟及地区政治与安全利益的影响。

(二)中国与美国盟国及伙伴国的关系

报告指出,过去几年,印太地区及欧洲和其他地区的很多盟国和伙伴国政府与社会界,都严重关切北京方面试图影响这些国家的政策与认知,以便使之更好地符合中国的利益。随着实力和国际影响力的提升,中国利用一系列工具来强化其影响力。此举经常会危及美国与其重要盟国、伙伴国之间的关系。

北京方面惯用的战术包括:目的性很强的大规模投资、集中开展外交接触、经济惩罚、“锐实力”和认知管控,以及统一战线等其他活动,其核心是利用这些方式来弱化对中国政策的反对,破坏和颠覆美国与盟国和伙伴国之间的关系。如果这些努力取得成功,中国将从根本上削弱美国维护民主与国际法的能力。美国的盟国和伙伴国可以为美国提供有关中国影响力工具箱所带来的挑战的重要见解,包括这些挑战的本质是什么、如何演变,以及美国政府如何更好地回应这些挑战。双方也可以相互交流看法。随着中国试图扩大其在全球的影响力,通过全方位精准施策来对冲中国提升影响力所带来的负面效果,并接受其合法的一面,对于保护民主进程、维持自由国际秩序至关重要。

鉴于上述情况,报告建议国会:

一是要求政府强化美国与其在欧洲及印太地区的盟国和伙伴国在经济、安全以及涉华政策上的合作。具体措施包括:敦促政府定期参与有关中国投资活动的信息共享与联合监管,相互交流如何更好地审查涉及国家安全的外国投资;为如何控制对华出口两用技术及确认其他攸关国家安全的基础性技术提供更多咨询。

二是要求美国司法部运用《反权力阴谋法》等美国现行法律,以威胁、胁迫或恐吓美国居民为由起诉中国共产党所属部门;根据《国外代理人登记法》,明确外国机构所散发的材料(如中国日报)必须在材料首页上方醒目位置贴上标签。

三是要求国家反情报与安全中心围绕中国共产党在美国的影响力及开展的宣传活动,撰写一份附带秘密附件的非保密年度报告。

四是要求政府在与欧盟及北约接触时,就中俄关系日益密切所带来的影响及日益重要的跨大西洋安全利益等问题展开磋商。磋商内容可包括欧洲及北约如何围绕共同防御及中俄其他挑战等加强信息交流。

(三)中国与台湾的关系

报告妄称,过去几年,为了实现两岸统一的终极目标,中国政府明显加大了对台胁迫力度。北京方面利用外交、经济和军事杠杆来胁迫台湾,粉碎台湾加入国际社会的“合法”努力。这些活动改变了两岸关系的现状。为巩固台湾经济、应对中国压力,台湾“总统”蔡英文继续努力寻求新的市场和贸易伙伴,支持能够创造就业机会的新型创新产业的发展,强化与美国及其他志同道合国家的关系。

台湾富有活力的民主制度、强大的社会团体与技术行业以及战略位置使之自然而言地成为美国实施印太战略的伙伴。台湾深化与日本、印度及印太其他国家的接触进一步彰显了一个强大、民主、经济上富有弹性的台湾对于美国条约盟国和伙伴国的安全与繁荣的重要性。鉴于台湾在灾难响应与救助、环境保护及抗击传染病方面经验丰富,阻止中国将台湾从世界卫生组织和联合国气候变化框架公约等组织内排挤出去,有利于美国及国际社会。

针对上述情况,报告建议国会:

一是要求美国贸易代表办公室在《美台贸易与投资框架协议》下于2019年恢复与台湾举行会谈,并确认解决突出问题的谈判程序。

二是要求政府拟定一份如何支持台湾与国际社会接触的跨部门报告,包括考虑采取且不仅限于以下行动:寻找机会为台湾的外交伙伴提供发展与安全援助,以便鼓励这些国家与台湾保持关系;明确美国在对台关系问题上应做出的调整,以应对中国改变两岸现状及采取胁迫行动对台施压;在与美国盟国及伙伴国举行会谈时,讨论两岸关系及美对台政策问题,支持台湾与这些国家扩大商业、文化及其他领域的交流;建立美台高策双边发展对话,以鼓励台湾在倡导全球可持续发展方面发挥作用;确定台湾加入后可对其带来好处的主要国际组织,并利用美国高层开展集中宣传,以确保台湾的“成员国”地位或加入这些组织。

三是考虑对《出口管理法》中的反抵制条款进行修订,或出台新的法律,以禁止美国公司附和中国对台施压。该法律可包含相应的措施,在中国政府对美国公司进行报复时,可授权对中国实体实施对等制裁。

四是要求国防部支持台湾新出台的“整体防务概念”的实施,并采取措施支持台湾维持足够的自我防御能力。具体措施包括:邀请台军方人员作为参演人员或观察员参加美军的演习及美国主导的多边演习;根据《台湾旅行法》,定期军办美军及台军高层计划制定人员及其他顾问人员的交流;考虑是否可通过对重要防务物资进行创新性采购的方式对台实施帮助。

五是考虑抬高需向国会报告对台军售的门槛,且为台现有军事能力提供维修保养时无需再向国会进行报告。

六是表示支持蔡英文政府为维持两岸现状所采取的措施。

(四)中国与香港的关系

报告妄称,中国政府对香港的政治制度、法治和言论自由的干涉,致使香港更趋近于中国管辖的其他城市。这种趋势对于台湾和印太地区是一种警示。十九大期间,北京方面强调了中国共产党对香港的控制。中国未能遵守其对香港的承诺向台湾传递了一个强有力的信息,即北京方面未来将对台采取相似的安排。

鉴于中国对香港事务的日益干涉,一些观察家认为,香港正逐渐丧失其特点和法律保护,这与美国的利益严重不符。随着大陆不断增强对香港的控制,香港在经济上面对来自大陆城市的竞争会越来越激烈。长期来看,这将削弱香港作为全球贸易中心的地位。保持香港的生活方式,维持其作为全球金融与贸易中心的地位有助于实现美国的利益。对于向香港和大陆出口美国敏感技术也应区别加以对待。

针对上述情况,报告建议国会:

一是要求商务部及其他相关政府机构准备一份带有秘密附件的公开报告,检查和评估美国对两用技术的出口管制政策是否可对中国和香港区别对待。

二是国会内部组织与英国、欧盟及台湾的国会议员每两年开展一次交流,评估中国对《香港基本法》的遵守情况,特别要关注法制、言论与集会自由,并根据每次评估发现发布一份报告。

三是国会成员应随代表团访问香港,并利用互访机会与香港官员、社会团体及商业代表举行会谈。在与香港及中国官员会谈时,国会议员应对北京方面遵守“一国两制”政策及履行“给予香港高度自治”承诺情况表示关切,还应继续表示支持香港的言论自由和法治。

(五)中国对朝战略

报告认为,中朝关系错综复杂,既有协作,也存在严重战略猜忌。中朝关系在跌入历史最低点后,于2018年3月开始回暖。中国寻求在国际社会围绕朝核导问题进行谈判时发挥主导作用,担心被边缘化。而朝在与美、韩对话期间,也需要中国的支持。中国在朝核谈判中的侧重点与美韩不同。中国的首要目标是地区稳定、避免半岛生战、瓦解美韩联盟,而将朝鲜无核化视为次要目标。随着谈判的推进,中国将继续努力影响朝核谈判的形式、内容和实施方法。中国还将把朝鲜问题与美朝关系问题挂钩。北京方面似乎已经开始放松对朝制裁,从而破坏了美国的“极限施压”行动。

中国担心朝鲜在核问题上“再走边缘”或发生其他意外事件将引发半岛军事危机,进而导致朝鲜难民通过中朝边境涌入、大规模杀伤性武器失控或韩国主导的半岛统一。中国政府已准备好在半岛爆发危机时采取决定性行动来实现其国家利益,包括军事介入。中国军队进入朝鲜,将使作战环境复杂化,与韩军或美军爆发冲突的可能性将增加,还可能导致冲突后中国占领朝鲜领土。尽管这些问题非常重要,但中美之间就此展开充分对话。

针对上述情况,报告建议国会:

要求美财政部在180天内提供一份有关目前中国对朝制裁情况的报告。报告中的机密附件应提供一份涉嫌与朝保持贸易关系且未来应被制裁的中国金融机构、企业与官员清单,并阐述对这些实体实施制裁可能产生的潜在影响。


四、中国高科技发展

报告认为,物联网和5G技术将改变各国的开展贸易、实施作战和进行互动的方式。中国政府寻求在这些行业赶超美国,以获得更大的经济收益与技术创新份额。中国对物联网和5G技术的支持力度、美中之间密切交织的供应链,以及中国在经济与军事领域与美国之间的竞争,在经济、安全、供应链和数据隐私方面给美国带来了巨大风险。在国家的强大支持下,中国公司成为信息技术和网络设备制造领域的全球领导者,并强化了他们在5G网络国际标准的制定与布局方面的地位。面对中国政府的巨大支持,美国公司无法在中国和第三国市场开展公平竞争。这还有助于中国公司和中国制造在全球网络设备、信息技术与物联网设备方面取得支配地位。

美国电信供应商对中国进口的依赖引发人们严重担心美国安全架设下一代通信基础设施时可能面临供应链问题。物联网设备及5G网络的数量与性能的快速提升,正在强化中国的战略威慑、作战和情报搜集能力,同时削弱了美国在该地区自由行动的能力。另外,不安全的物联网设备的快速扩展,为中国行为体实施拒止服务、搜集情报或网络攻击提供了更多机会,导致美国民众、企业和政府的隐私与安全面临威胁。

针对上述情况,报告建议国会:

一是要求管理与预算办公室联邦首席信息安全官委员会(Office of management and budget’s federal chief information security officer council)准备一份年度报告提交给国会,以确保来自中国的供应链风险得到充分解决。该报告应搜集以下信息并进行评估:各机构针对供应链风险的管理与评估计划;现有部门在网络安全、运营安全、物理安全、信息与数据安全等方面的政策与指导思想;特定信息与通信技术、5G网络、物联网设备、应用或程序等领域所需新政策和指导思想,以及为应对上述安全风险,需要升级的政策与指导思想。

二是要求国家电信与信息管理局和联邦通信委员采取措施,加快布设可靠的5G网络,特别要关注中国设计生产的设备及服务的威胁,并评估是否需要设立新的法律来确保美国国内5G网络的安全。

文章内容不代表大国策智库观点。


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