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世界观 | 印度军官分析中国在南海的“灰色地带”行动并提出美国的应对策略

来源:大国策智库   作者:编译/吴天昊   2018-12-27

编者按:近日,美国防大学《联合部队季刊》2018年第4期刊载了印度海军上校卡皮尔·巴提亚在美国海军战争学院学习期间撰写的一篇题为《南海“灰色地带”的“强制性渐进主义”——中国南海战略及美国应对策略》的论文。该论文曾获评2018年度美国国家安全优秀论文。作者认为,中国目前在南海的策略是,综合利用填海造岛、海上民兵巡逻等不跨越“常规政治军事冲突门槛”的手段逐步实现利益拓展,即所谓的“强制性渐进主义”。而美国的南海战略是,除维护“航行与飞越自由”外,不介入地区政治争端。该战略不仅没有对中国在南海的扩张形成有效遏制,还导致盟国与伙伴国对美国的承诺提出质疑。为此,美国应重新调整南海战略,综合运用外交、信息、军事和经济手段,全面应对中国在南海“强制性渐进”扩张。原文标题为:Coercive Gradualism Through Gray Zone Statecraft in the South China Seas:China’s Strategy and Potential U.S. Options。


一、中国的南海战略


从国际关系的角度来看,“强制性渐进主义”可定义为“综合运用多种强制手段,分阶段、分步骤实现目标”。对于中国而言,“强制性渐进主义”可用邓小平的经典语录“摸着石头过河”来概述。近年来中国在南海行动的逐步升级印证了其“强制性渐进主义”策略。2005年仅有偶发性的射击事件;2009年开始发展为袭扰行动;2012年开始出现海上对峙;2014年后发生舰船碰撞;南海的所有争议地区都已划归中国海南省行政管辖;中国可能继2013年划设“东海防空识别区”后,尝试在南海划设类似的识别区;中国在南海大规模填海造地,逐渐改变现状,并使之成为既定事实。


(一)中国将“强制性渐进主义”与“灰色地带”策略进行了完美结合。2015年出版的《美特种作战司令部》白皮书将“灰色地带”定义为“国家与非国家行为体在‘传统的战争与和平二元对立之间’的竞争性互动”。中国的“灰色地带”策略巧妙运用政治、经济和军事手段,来影响、恐吓或胁迫目标国,并将这些行动控制在“需要付出难以接受的政治代价或直接引发军事冲突的门槛下”。尽管俄罗斯、朝鲜、伊朗等国也曾多次有效利用“灰色地带”策略,但中国在南海的“灰色地带”手段更全面、更协调一致、更具胁迫性。这些战术包括:建立行政管辖区、划设休渔区、在争议水域进行资源勘探、网络信息作战、法理宣传等,每个行动都经过精心筹划,以避免引起地区国家或国际社会的关注和反制。以中国的“海上民兵”为例,其已经开始对美国海军舰船活动进行袭扰,承担了中国所谓“没有硝烟的战争”的任务,成为“拥有蓝色船体的第三支海上力量”(编注:海军为灰色船体,海警为白色船体)。


(二)中国将“强制性渐进主义”与“灰色地带”策略相结合主要基于以下两大原因:首先,“强制性渐进主义”与“灰色地带”策略受到中国、俄罗斯、伊朗和朝鲜等“修正主义国家”的普遍青睐。这些国家一方面对现状感到不满,决心改变全球政治格局与利益分配;另一方面又不希望面临冲突升级的风险,进而采用一系列渐进步骤来实现战略诉求。其次,中国将南海视为主要战略方向,其维护南海权益的决心不可低估。正如马汉认为加勒比海和墨西哥湾对美国至关重要一样,中国将南海视为其海上复兴的先决条件。2010年,解放军退役少将彭光谦曾在美国海军战争学院举行的中美对话中指出,“每一寸‘蓝色疆域’对中国来说都是极为珍贵的。”


(三)中国在南海推行“强制性渐进主义”与“灰色地带”策略,意在尽量减少外部干涉的同时,彻底改变地缘政治格局。以填海造岛为例,中国预测其造岛活动不会招致国际社会的激烈回应,因为其他南海主权声索国过去也曾采取过类似行动。2013年至2015年,中国在20个月内填造的土地比过去40年所有其他南海主权声索国多17倍,约占南沙群岛所有填海土地的95%。中国还通过模糊策略和偷换概念来回避南海地区相关机制,削弱其有效性。如,2002年东盟通过的《南海各方行为宣言》规定,“不得改变目前无人居住的岛礁及其他地貌的现状”,而中国则以宣言没有明确列出或规定应禁止实施的具体活动为由,继续实施填海造岛和军事化活动。更糟糕的是,东盟内部无法就共同应对中国达成共识,也无法强化其应对举措,从而使中国可以肆无忌惮地实施其南海战略。又如2015年国际仲裁法院围绕中菲南海主权争端问题做出了支持菲律宾的判决。尽管中国拒绝承认该判决的有效性,但国际社会亦未对中国做出有效的制裁。如果国际社会对中国采取强有力的反制措施,中国也会适时调整其策略。例如,由于美国明确表示尖阁诸岛(我钓鱼岛)适用于《美日安保条约》,中国迄未在该岛进行类似南海的填海造岛建设;2014中国与越南之间的981石油平台对峙事件,因越南的坚持不懈和坚决抵制,中国最终退出,并表示“钻探工作已经完成”。由此可见,国际社会能否一致对华采取足够的反制行动,以及有关国家能否坚决、持续地向中国施压,是遏阻中国在南海“灰色地带”进行“强制性渐进式”扩张的关键。


二、美国在南海问题上的立场


美国目前的南海战略是不参与地区政治争端,劝告各方以“符合国际法的方式”解决问题。美国认为,除了国际法所规定“航行与飞越自由”外,南海问题不会影响其核心国家利益。但是,美国这种“不作为”的南海战略的危害性显而易见。


首先,虽然美国宣称其在南海的核心利益仅涉及国际海上管辖权涉及“航行与飞越自由”问题,但需要注意的是,中国对海上管辖权的解释与其对海上领土的声索密切相关。实际上,中国正逐步扩大其海上领土,并扩大其对南海的海上管辖权。中美间对国际法中“海上管辖权”的解释也存在明显差异。例如,中国认为《联合国海洋法公约》不包括在领海内“无害通过”,也不允许在一国专属经济区内进行监视和情报搜集活动。中国正在采取胁迫性的“灰色地带”战术来扩大其在南海的海上领土控制,这反过来将扩大其对南海国际公域的海上管辖。因此,美国当前“不作为”的南海战略为中国扩张领土和定义南海地区国际管辖提供了便利,并最终侵害了美国的核心利益。


其次,美国当前对南海问题的态度已使盟国对其承诺产生了怀疑,部分盟国已开始寻找替代的解决方案。尽管美国已宣称将采取“亚洲再平衡”措施,但盟国依然认为美国口惠而实不至。地区国家发现美国不愿意充当保护屏障或南海共识的主要设计者。例如,菲律宾外交部在2015年发表的一份声明中称:“美国已经抛弃了我们。”杜特尔特总统上台后,菲律宾已经明显“转向中国”。韩国和日本官员在“一轨半”对话时也曾表示,“人们越来越担心来自‘灰色地带’的挑战将蚕食美国承诺的可信度”。


第三,美国国内对中国“强制性渐进式”策略的反应也存在明显分歧。例如,2013年11月中国宣布划设“东海防空识别区”后,美国军方对这种单方面的行动表示“深度关切”,并派出B-52战略轰炸机进入“东海防空识别区”展示决心。但与此同时,美国联邦航空管理局发布《航行通告》,要求美国民航飞机遵守中国“东海防空识别区”的相关规定。美国军方致力于恢复原有秩序,而民航则专注于航空安全。这折射出美国在应对中国在“灰色地带”进行“强制性渐进式”挑战方面缺乏统一的国家战略。


最后,美国在南海问题上的立场攸关守成大国与新兴大国之间的较量,对维护现有国际秩序至关重要。有分析人士认为,美国放任中国对南海的扩张可能导致其全球领导力的衰落,甚至将拉开美国主导的国际秩序垮台的序幕。“灰色地带”策略已成为俄罗斯、中国、伊朗和朝鲜等“修正主义国家”挑战当前以美国为首的国际秩序的重要手段,美国有必要对其南海战略和优先政策选项进行更深入的再评估。


、相关对策建议


美国应清醒地认识到,面对“灰色地带”行动,传统的战争与和平二元观已经无法满足现实需要。与权力和决策分散的民主国家相比,极权国家在执行“灰色地带”策略方面更具优势。美国虽然拥有世界上最强大的军队,但未必能很好应对来自“灰色地带”的挑战。


鉴于上述情况,在战略层面,美国需要将应对南海问题的战术性权宜之计提升为更宽泛、更全面的战略。这种调整将涉及“接受”“阐明”“应用”三个方面。其中,“接受”是指承认美国需要对中国的“灰色地带”行动做出反应,但现有应对措施不足以应对威胁;“阐明”是指明确表达应对“灰色地带”的态度,包括对涉及国家利益的“灰色地带”情况划定“红线”,而突破这些“红线”的国家将招致层层加码的多种惩戒;“应用”是指去除“灰色地带”行动的“模糊性”,以便惩戒突破“红线”的行为体。


在具体操作层面,美国必须协调政府各部门综合施策,具体措施选项包括:


(一)外交措施。为地区国家的合法关切争取更多国际支持,揭露相关方所采取的不负责任的“灰色地带”行动。重启美方提出的“三停止”外交努力,即停止对争议地貌的占领、建设和军事化。需要通过法律手段支持美国针对“灰色地带”战术所回应,包括推行2016年制定的《亚太海上安全倡议法案》(编注:美国国会尚未通过)。该法案重申了美国对南海各行为体的承诺,要求美军定期在亚太水路行使“航行与飞越自由”权利,并授权美国加大对东南亚国家的援助力度。考虑到中国在南海的扩张速度,美国国会需要尽快通过该法案草案。


(二)信息措施。根据2016财年《国防授权法案》,美国将拿出4.25亿美元作为《海上安全倡议》资金,为东南亚国家建立海上信息共享网络,以弥补东南亚各国的信息化水平差距。美国还将通过“披露中国海上活动的相关信息”,加强对其他南海主权声索国的支持。


(三)军事措施。一是有针对型地组建、训练和装备美国常规力量,在速度、目的、意图和决心等方面做出相应调整,以应对“灰色地带”行动。


二是授权指挥官以新的能力和灵活的方式来应对“灰色地带”行动,并继续要求各指挥官加强行动协调。考虑帮助盟国和伙伴国发展“反灰色地带能力”,具体包括:发展信息作战能力,以塑造认知、披露问题;为盟国和伙伴国增配海上资产(快速巡逻艇、海岸雷达系统、小型无人机等);发展反民兵力量;提升填海造岛及哨所建设能力等。


三是邀请澳大利亚、印度和日本等军事伙伴参与南海事务,定点扶持南海地区国家的能力建设,以强化南海地区力量整合,最大限度地减少美国的直接介入。近期,印尼、马来西亚和菲律宾签署了一项联合海上边界巡逻协议,以打击海盗和消除军事冲突。可以考虑通过扩大这方面的合作来应对“灰色地带”行动。


四是通过加强对南海未知海域的海洋调查与测绘,改善导航与通信设施,来抵消中国在“灰色地带”行动上的优势。此外,还需要帮助相关国家海军提升海上态势感知及情报、监视与侦察能力,帮助相关国家特种作战力量提升战斗搜索与救援、夜战、海上拦截及登临检查等方面的能力。


(四)经济措施。对实施“渐进式灰色地带”战术的行为体进行经济惩罚是一种立竿见影的威慑手段。例如,俄罗斯因在克里米亚发动混合战争而遭受了严厉的经济制裁。此外,还可以考虑对寻求提升应对“灰色地带”挑战的国家提供资金支持。



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来源时间:2018-12-27
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