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【世界观】美专家呼吁美盟加强协调 共同应对中国在南太平洋影响力的提升

来源:大国策智库   作者:编译/吴天昊      2018-12-26

编者按:11月15日,我国家主席习近平访问巴布亚新几内亚,出席亚太经合组织第二十六次领导人非正式会议,并将在巴新首都莫尔兹比港同建交的太平洋岛国领导人举行会晤。习主席此访将有力推进中国同南太平洋国家的友谊与合作,但同时也将引发某些国家的不安甚至反制。就在访问前夕,前美国国务院亚太事务政策顾问、悉尼大学美国研究中心高级研究员查尔斯·埃德尔(Charles Edel)于当地时间11月13日,在美外交事务网站发表了一篇分析文章,针对中国在南太平洋地区影响力的不断提升,呼吁美国加强与日本、新西兰、澳大利亚等国的政策协调,加大对南太平洋地区的资金投入,以确保美国印太战略的顺利实施。原文标题为:How to Counter China’s Influence in the South Pacific。

本文由大国策智库组织编译。


埃德尔指出,尽管特朗普政府在2018年1月发布的《美国国防战略》中宣布回归大国竞争时代,将中国定性为“战略竞争对手”,并号召建立“自由开放的印太地区”,但美国并未加强与印太地区的接触,未能就重大问题与地区盟国展开密切协调,更没有加大对该地区的投入(军事领域除外)。

近日,特朗普总统更是缺席了在新加坡举行的东盟和东亚峰会,以及在巴布亚新几内亚举行的亚太经合组织领导人非正式会议。虽然美国与日本、澳大利亚、新西兰等关键地区盟国已开始关注与中国在南太平洋地区的战略竞争,但如果缺乏进一步的政策协调和资源投入,美国及其盟国将难以对冲中国在南太平洋地区不断增加存在所带来的负面影响。


一、南太平洋具有重要的战略价值


埃德尔指出,虽然南太平洋岛国国土面积有限,但这些国家对美国及其地区盟国(特别是澳大利亚、新西兰和日本)具有重要的战略价值。美国与澳大利亚、新西兰、日本都希望能够在整个太平洋地区自由地开展商业和军事活动;拒止潜在的敌对大国拥有针对本国的地区力量投送能力;推广民主机制与自由标准。然而,过去几年,北京方面通过加大援助和投资力度,来强化其在整个太平洋地区的活动。那些太平洋岛国无疑会受到中国雄厚财力的诱惑而愿意参与大型项目的建设。

当然,那些满足当地需求、支持地区发展的投资应该值得肯定。但截至目前,中国在南太平洋及其他地区的投资都缺乏透明度,破坏了投资对象国的主权,却使自己在资源开采方面享有特权。特别是在南太平洋地区,中国的投资通常会带来环境破坏、腐败和犯罪,导致自然资源的过度消耗和开采。中国的这些活动都是在美盟忽视了印太地区的重要性的背景下实施的,因为过去几十年,美国、澳大利亚、新西兰都减少了对南太平洋国家的援助,转而关注其他地区。


二、美盟近期为增加在南太平洋地区的影响力而采取的措施


埃德尔指出,迹象表明,美盟对南太平洋地区的忽视即将终结。近期,美国、日本、新西兰及澳大利亚都采取了一系列举措来应对所面临的战略挑战。具体包括:

(一)美国。7月,国务院宣布新增1.13亿美元资金,用于扩大与印太地区的经济接触;9月,美国承诺将加入“太平洋地区基础设施项目”(PRIF),以便更好地协调使用每年为太平洋岛国提供的超过3.5亿美元的援助;美国会近期制定了《更好的利用资金促进发展法》(BUILD),将拨款600亿美元用于刺激私人部门开展对外投资,以最终取代中国的“一带一路”倡议。此外,国会两党还共同提出了《亚洲再保证倡议法》,以便未来5年授权新增超过75亿美元,用于增强太平洋地区伙伴国的防御能力、支持东南亚反恐项目、促进地区民主、人权和法治等。

(二)日本。通过“高质量基础设施合作伙伴关系”倡议,日本将向东南亚地区投入2000亿美元,用于建设标准高、影响大的基础设施项目。东京方面还在萨摩亚建立了一个气候变化中心,增加了在太平洋岛国的外交存在,扩大了与地区国家间的人文交流,增加了商业代表团赴该地区访问的次数,以此加大对太平洋岛国的投资与援助力度,深化与地区国家之间的伙伴关系。

(三)新西兰。新西兰将援助太平洋邻国作为首要任务。今年春天,新西兰总理捷信达·阿德恩提出了政府的《太平洋重启》(Pacific reset)计划,宣布未来4年新西兰的外交事务预算将增加4.98亿美元;将向该地区提供更多开发援助,派遣更多外交代表;为更多的人文交流项目提供预算。惠灵顿方面还花费了16亿美元用来购买P-8A型机,以强化海上巡逻能力,提升为太平洋岛国提供灾难援助的能力。

(四)澳大利亚。近日,澳大利亚总理斯科特·莫里森在演讲时指出,澳大利亚将重返太平洋,以便开启与太平洋国家关系的新篇章。莫里森承诺,澳大利亚将拨款14亿美元用于太平洋地区基础设施项目,并将另外拨款7.19亿美元用于在太平洋地区开展商业活动。莫里森还承诺,将强化澳军在太平洋地区的存在,增加与有关国家的防务、公安、边防部门的年度会谈次数,在库克群岛、法属波利尼西亚、马绍尔群岛、纽埃岛、帕劳等岛国增设外交办事机构。莫里森的言论都是在澳大利亚反对党工党呼吁重新关注太平洋后接踵而至的,意味着这些举措将得到澳大利亚朝野两党的共同支持。


三、美盟下步应采取的措施


埃德尔指出,上述倡议是由志同道合国家组成的联盟为寻求共同的目标而共同采取的应对举措,但这仅仅是开始,还可以联合法国、印度、韩国、台湾、英国等更多利益攸关国家和地区。未来,美国应采取以下措施:

首先,应在围绕现有接触政策,与盟国更好地开展协调。正如新西兰外交部长温斯顿·彼得斯今年3月所强调的,“我们需要更好地汇聚力量和资源,以便维持在太平洋地区的影响力”。目前,很难全面了解各国政府正在采取的行动,更不用说各国在太平洋地区投资的总金额。具体而言,一是应全面掌握现行措施,调整重复部分,确定优先实施的举措,明确各国的专司主职;二是任命一名负责印太事务的大使,专门负责协调工作。此人应有长期从事印太地区事务的经验,是经济和金融方面的专家,听从国会和白宫的安排。

其次,应向太平洋地区投入更多资金。国务院、美国国际开发署(USAID)及和平护卫队(Peace Corps)的预算被削减后,白宫和国会应增加针对印太地区的资金及岗位设置。此外,中期选举后,民主党领导的众议院将有机会通过大幅增加对太平洋地区的预算,来重申其对国家安全的承诺。如果美国愿意投入更多资金,那么它就可以敦促其他国家效仿。鼓励其他志同道合的国家将亚洲峰会视为“年度捐款大会”有助于形成“争当第一”的理念,重点关注如何更好地提供所需项目、减少贫穷、强化机制。或许实现上述目标的最好途径是通过一个类似美国千年挑战公司的部门,对项目进行竞标,提供透明的财务监管。

第三,需要认识到,美盟对中国试图扩大地区影响力的关切未必是太平洋岛国的主要关切。虽然越来越多的太平洋国家憎恶中国的胁迫性行为是不争的事实,但其他域外国家在该地区的活动同样也很容易招致这些国家的反感。

因此,美国需要赢得地区国家的信任。那些以市场为驱动、以安全为标准、以发展为目标的私人部门最适合从事这项工作,因为他们不会利用债务来胁迫受援国。最后,在考虑参与印太事务时,必须兼顾战略全局与地区个体,充分考虑不同国家在地理上的差异。扭转对太平洋地区忽视的局面不能以牺牲东北亚或东南亚国家的利益为代价。在实际操作中,这意味着鼓励就地区安全关切和经济发展机遇展开更密切的沟通协调。

埃德尔最后强调,为保持印太地区的自由与开放,美盟都做出了很多努力,但问题是各国之间缺乏足够的协调,导致重点不突出。只有通过资源融合与相互合作,美盟才有机会真正制衡中国,并为地区的可持续性发展提供更多机遇。 


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