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世界观 | 美智库勾勒南海争端解决蓝图

来源:大国策智库   作者:编译/张鹏   2018-12-18

编者按:美智库战略与国际研究中心(CSIS)近日发布《消除南海争端:区域蓝图》研究报告。报告由战略与国际研究中心组织美国内多所知名大学和多家智库,以及东南亚国家和台湾地区的国际关系、海洋环境等领域专家组成的工作组历时一年多时间形成的研究成果,从南海行为准则、渔业管理与环境合作、油气资源合作等三个方面提出了解决南海争端的蓝图。但值得注意的是,报告虽倡导“搁置主权争议、共同开发”,但所提诸多对策建议明显侵犯了中国在南海的合法主权。原文标题为:Defusing the South China Sea Disputes A REGIONAL BLUEPRINT。

本文由大国策智库组织编译。

  

一、南海行为准则蓝图

报告指出,多年来,东盟和中国一直在讨论制定一项行为准则来管控因南海主权争端而引发的危机。尽管有关各方做出了许多努力,但南海局势近年来持续紧张,亟需有关各方展现创造力和政治意愿,通过一种有效的外交机制来管控争端。因此,东盟与中国达成《南海行为准则》应成为南海争端管控机制的重要组成部分,但也要认识到其中的局限性。

首先,仅通过行为准则来解决南海争端是不现实的。行为准则侧重于管控争端带来的紧张局势,消除冲突的诱发因素,但不是争端解决机制。根据《联合国海洋法公约》等国际法,最终划定海洋边界,解决主权争端可能需要很多年。因此,各方应强调,参与并制定《南海行为准则》并不影响主权归属等核心问题的解决,也不影响有关各方当前对争端所持有的法律立场。

第二,由于制定《南海行为准则》的国家不仅限于南海沿岸的主权声索国,还包括所有东盟成员国,因此,行为准则不应纠结于大陆架延伸海域主权归属等细节问题,而是要着眼于建立国际行为规则与秩序,以便在最终解决南海争端前管控紧张局势。当然,要使行为准则真正有效,还需要各主权声索国间就渔业管理、环境保护以及油气资源开发等领域进行额外的谈判,并做出必要的妥协。因此,报告建议中国和东盟成员国应该:

(一)同意按照《联合国海洋法公约》在内的国际社会普遍公认的国际法准则,维护南海的“航行与飞越自由”。

(二)承诺以和平方式解决争端,并适当考虑其他非沿岸国家在南海开展活动的权利。

(三)避免对无人岛礁实施占领,或在上面居住、进行设施建设。

(四)承诺保障南海的航行与通信安全。一是就南海航行船只间的通信协议进行谈判,降低意外发生的几率。可以根据国际惯例或《海上意外相遇规则》,管控执法船和海军舰艇的活动。二是在“东盟-中国海上合作基金”框架下制定计划,为渔民提供培训,熟悉《国际海上避碰规则》,为其配备船舶自动识别系统收发器等现代化设备。三是建立人员、舰机纠纷管控机制,比如开通有关国家和部门间热线、广泛分发南海通道指南等,以减少冲突的诱发因素。四是鼓励域内各国海上执法机构开展联合演训,合作制定海上执法操作规则。五是建立对话机制,以探索在搜索和救援方面开展合作,搁置各国的海上搜索区域与航空搜索区域可能存在的重叠或空白,将确保海上生命安全作为各方首要的共同利益。

(五)共同打击海盗、贩毒、武器走私和人口贩运等跨国犯罪行为。

(六)在以下领域开展海洋科研合作:一是在未明确主权归属的情况下,200海里专属经济区范围内的海洋科研许可应从南海沿岸国征得。在专属经济区重叠区域,且无双边协议依托的情况下,以中间线原则确定许可国。二是同意海洋科研许可授予权及科研项目对主权声索及海上划界无影响,不能被视为承认其他国家的主权声索。三是若涉及《联合国海洋法公约》第246条第5款所列事项,包括影响沿岸国勘探或开采资源、使用爆炸物或污染环境等,沿岸国有权拒绝提供科研许可。四是协调开展由所有南海主权声索国派专家参加的联合海洋科研巡航。五是各方应允许其他声索国科学家对其占领的岛礁进行研究,并适当考虑开放敏感军事设施。六是南海周边国家应定期举办由地区国家及域外国家的专家参加的科学研讨会。七是各国政府单独或联合出资,提高公众对保护海洋环境和渔业资源重要性的认知。八是开展海洋联合考古,拓展公众对南海的认识,凸显南海作为千年来人们共享空间和资源的地位作用。

(七)推动各相关方立即就南海环境保护、渔业管理、油气资源开发及其他海洋经济发展等问题进行谈判。

(八)同意如果对行为准则的解释或实施存在争议,任何一方均可根据以下程序要求成立调解委员会:一是本协议的每一方都将指定最多四名海事专家注册成为调解委员会的潜在成员。如果一方专家少于四人,则可以指定其他专家来填补配额空缺。二是争端一方若认为谈判无法解决问题,可要求成立调解委员会。而后争议各方必须全员参与调解、质询与调查。三是每一个争议方都将从潜在成员名单中任命两名专家担任调解委员会成员。四是争议各方指定调解委员会成员后,由已任命的调解委员会成员从名单中选出另一位专家担任调解委员会主席。五是除非争端各方已就调解程序达成一致,否则调解委员会将自行确定调查和调解程序。六是委员会将发布一项决定,概述有关争议的所有事实或法律问题的结论,并就争议的解决提出建议。

(九)邀请外部国家、国际组织和其他相关方支持本协议。

 

二、海渔业管理与环境保护合作蓝图

报告指出,南海是世界五大渔场之一,全球一半以上的渔船在此作业,在籍渔民约370万,加上非法捕捞作业渔船数量将更多。20世纪50年代以来,南海渔业资源已减少70-95%,过去20年捕捞率下降66-75%,人工岛礁建设破坏了超过160平方千米的珊瑚礁。过度捕捞和人工岛礁建设使南海生态环境面临崩溃危险,各沿岸国必须采取必要措施进行控制。《联合国海洋法公约》第123条、192条规定,南海沿岸国家有义务在保护海洋生态环境等问题上开展合作,各国也完全可以抛开主权争端,合作保护海洋生态环境。此前曾讨论过的方案包括建立一个新的区域性渔业管理组织或扩大现有组织。考虑到威胁的紧迫性、新建区域性渔业管理组织的复杂性以及现有组织的缺陷,一个更实际的选择是,主权声索国可以通过谈判建立捕捞限制区和保护区机制,革除现有组织的官僚主义作风,推动其成为更加健全和制度化的新组织。为此,报告建议各主权声索国和濒海国应同意:

(一)在南海建立渔业和环境管理区。借鉴大堡礁海洋公园等成功先例,管理区将依照生态系统规律,将包括西沙群岛、南沙群岛等南海岛礁与海域划分为渔业和环境管理区,并按照以下程序发挥作用:一是管理区并非全面禁止捕鱼,而由划设不同的区域,包括禁止捕捞区、限制捕捞区和非限制捕捞区等。二是渔业和环境管理区的划分与执行不涉及主权归属问题。三是每个区域是否限制捕捞完全基于科学标准,如珊瑚礁健康状况和洄游鱼类种群生长情况等。四是各方将指定相应数量的成员,成立由渔业、海事及科研机构专家和官员组成的独立委员会,划定管理区范围并定期进行调整。五是南海沿岸的文莱、中国、印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡、台湾和越南等国家和地区均应参与渔业和环境管理区的划设和管理,因为上述国家和地区都依赖健康的南海海洋生态系统。六是应建立一个关于洄游鱼类的咨询机构,参与方包括南海沿岸国和泰国湾沿岸国,就保护两片水域间的洄游鱼群进行磋商。

(二)根据以下安排,分配各占领国和船籍国的执法责任:一是争议岛礁占领国有责任在所控制的岛礁周围20海里及其专属经济区内,监视和拦截违反多边委员会设定的捕鱼限制条款的船只;若20海里管理区与沿岸国200海里专属经济区重叠,则拥有20海里管理区的国家享有优先执法权。若20海里管理区也重叠,则以中间线为准划分管辖权。二是各方可以签发其管辖区内的捕鱼许可证。三是管辖区的划设不涉及主权归属,不影响未来南海划界。四是在200海里专属经济区和20海里管理区外的海域,任何主权声索国都可以对违法渔船进行监视和拦截。各国应对公共海域巡逻进行协调与信息共享。五是对来自声索国和南海濒海国家的违法渔船的起诉由船籍国负责,抓捕方应及时将违法船只和船员移送船籍国。非缔约国的违法渔船应由抓捕方起诉。

(三)同意停止向在过度捕捞海域捕鱼提供补贴,违法渔船将无法获得任何政府补贴与支持。

(四)协调将濒危物种重新引入南海,具体如下:一是由大学和研究机构牵头,各国负责提供资金与后勤支持。二是各主权声索国负责向其有管理权的海域及实际占领的岛礁引入贝类及其他物种。无人岛礁上的物种恢复应由各国民间组织负责。上述活动均不涉及主权归属问题。

(五)避免破坏海洋环境或改变海床的活动:一是避免任何故意破坏海洋生物的行为,包括疏浚航道、在无人岛礁上建设设施等。二是承诺在占领岛礁上开展建设前,进行环境影响评估并将评估结果公布于众。

(六)同意若对行为准则的解释或实施存在争议,任何一方均可根据以下程序要求成立仲裁、质询或调解委员会:一是本协议的每一方都将指定最多四名海事专家注册,作为调解委员会的潜在成员。如果一方专家少于四人,则可以指定其他专家来填补空缺。二是若争议当事方认为谈判无法解决问题,可要求成立一个委员会,尔后各争议方必须参与仲裁、质询或调解。三是争议的每一方都将从潜在成员的常设名单中任命两名专家担任调解委员会成员。四是争议各方指定调解委员会成员后,由任免的调解委员会成员从名单中选出另一位专家担任调解委员会主席,担任委员会主席人员不能来自任何一个争议国。五是除非争端各方已经同意调解程序,否则调解委员会将自行确定调查和调解程序。六是委员会将发布一项决定,概述有关争议的所有事实或法律问题的结论,并提出解决争议的建议。

 

三、南海油气开发合作蓝图

报告指出,近年来,各国对南海石油和天然气资源的争夺日趋激烈。2016年底以来,菲律宾和中国一直商讨在礼乐滩联合进行油气开发。尽管两国的官方声明都很乐观,但迄未取得明显进展。菲律宾的专家和法学家认为,菲宪法对政府保护国家资源有严格规定,任何联合开发都可能违宪。美国能源信息署评估认为,南海已探明天然气储量约190万亿立方英尺,石油储量约110亿桶,其中大部分位于南海边缘,而不是在有争议的岛礁下面。2012年美国地质调查局估计,南海可能还有大量未探明油气资源,包括160万亿立方英尺天然气和120亿桶石油。中国对南海油气资源储量的估算更高,但与中国的总体需求相比微不足道。然而,对于越南和菲律宾来说,南海的油气资源至关重要。作为万安滩附近南昆山项目的一部分,06.1区块油田为越南提供能源总需求的10%。菲律宾吕宋岛约三分之一的电力由马拉帕亚天然气田提供,该气田预计2024年将停产,礼乐滩油气项目是目前唯一的替代选择。从法律和政治层面看,南海各方在油气资源开采上的合作比渔业或环境保护更加困难。因为《联合国海洋法公约》没有对各国合作管理诸如南海这样的半封闭海域油气资源做出规定。该公约仅在第74条和第83条提及,在未最终划定海上边界的情况下,各国应相互克制、协商解决争端。但是,就争议海域联合开发油气资源达成双边协议的成功案例很少,三边或多边联合开发的成功案例目前还没有。

各主权声索国在符合国际法及国内法的情况下,就南海油气开发进行合作,需要相当大的创造力和妥协意愿,尤其是中国。首先,中国需要接受的是,允许其他主权声索国开发南海油气资源,同时给予中国相应的利润份额,以满足其对“历史权利”的诉求。鉴于中国所主张的“历史权利”没有任何法律或政府文件支撑,中国接受上述条件应该是可能的。其次,所有声索国都必须愿意停止在有争议的岛礁进行油气资源勘探。对于认为拥有全部南海主权的中国来说,同意上述要求也是一种善意姿态的表现。对于其他主权声索国而言,出于环境保护的需要,同意放弃在有争议岛礁周围进行勘探活动,重点在其海岸线附近实施勘探活动,也是政治上合理的理由。鉴此,报告提出如下对策建议:

(一)各沿岸国组建全新模式的合资企业,唯一的业务就是南海油气资源勘探与开采。此前在南海经营的国有石油公司间已有成功合作案例,但由争议各方建立的多边公司将更具创新意义。新的合资企业运作方式如下:一是合资企业重新划分南海油气开发区域,以确保所有各方都有机会从南海油气开发中受益。合资企业可寻求购买个别子公司已有石油开采权,沿岸国与其他公司已签署的合同不受影响。二是合资企业投资南海特定区块不涉及主权归属问题,不影响海上划界,也不能被视为承认某方的主权声索。三是每个主权声索国都有权通过国有石油公司对合资企业进行投资。例如,中国可能有一家公司投资所有合资企业,而另一家可能只投资一个合资企业。各国企业也可以随时撤资。四是可考虑参与合资企业的每家公司平分权股,也可按各个公司的能力和兴趣来决定投资的份额,具体细节可根据需要协商调整。

(二)同意所有南海濒海国都有权发放其海岸线200海里专属经济区范围内的油气勘探和开采许可。在专属经济区重叠区域,若无双边协议,则依照中间线原则。许可证发放应满足以下条件:一是开发区块的设立不涉及主权归属问题。二是开发区块的许可权发放程序应根据沿岸国国内法。三是与向其他公司发放开采许可一样,沿岸国向合资公司发放开采许可时同样可得到利润并享有税收权,从而确保合资公司成员获得盈利的同时,濒海国从中获得最大份额的收益。四是任何现有的联合开发协议将保持不变。沿岸国将根据已有协议颁发许可并分享利润。

(三)同意停止对南海重要珊瑚礁生态系统的油气勘探与开发,包括南沙群岛和西沙群岛。

(四)作为临时措施,对200海里专属经济区以外的南海中心海域进行联合勘探与调查,超出任何专属经济区范围的资源将作为人类的共同财富。

(五)如果对行为准则的解释或实施存在争议,任何一方均可根据以下程序要求成立调解委员会:一是本协议的每一方都将指定最多四名海事专家注册,作为调解委员会的潜在成员。如果一方专家少于四人,则可以指定其他专家来填补其配额。二是争议当事方认为直接谈判无法解决问题,可要求成立启动委员会。尔后,争议各方必须全员参与调解与调查。三是争议的每一方都将从潜在成员的常设名单中任命两名专家担任调解委员会成员。四是争议各方指定调解委员会成员后,由任命的调解委员会成员从名单中选出另一位专家担任调解委员会主席,担任委员会主席的人员不能来自任何一个争议国。五是除非争端各方已经商定调解程序,否则调解委员会将自行决定调查和调解程序。六是委员会将发布一项决定,概述其有关争议的所有事实或法律问题的结论,并提出解决争议的建议。

文章内容不代表大国策智库观点。

来源时间:2018-12-18
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