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【世界观】世界正在转向撒哈拉以南非洲地区 美国为何缺席?

来源:大国策智库   作者:编译/陈格      2018-11-21
  编者按:国际社会正积极加深与撒哈拉以南非洲地区的合作,扩展面向该地区的贸易与投资。参与非洲事务的国家数量激增,不断涌入的合作伙伴与资源正改变该地区的外交现状。然而,美国不断退出撒哈拉以南地区事务,与其他国家的积极参与形成了鲜明对比。美国的退出不仅阻碍了其在非洲的贸易与投资机遇,也削弱了美国对撒哈拉以南非洲及整个世界的影响力。同时,值得注意的是,撒哈拉以南非洲地区恐怖主义、犯罪、传染病及非法移民的威胁不断增加,不可忽视。本文于2018年8月发表于美国战略与国际研究中心(CSIS)网站,作者是该中心非洲项目主任Judd Devermont。原文标题为The World is Coming to Sub-Saharan Africa. Where is the United States?

    本文由大国策智库组织编译。

  撒哈拉以南非洲地区可谓是本年夏季的一片热土。截至2018年8月底,该地区已接待来自阿根廷、巴西、中国、法国、德国、俄罗斯、韩国、土耳其及英国的国事访问。领导人们的出访目的包括参加多边峰会、提升双边关系以及签署经济协议。2018年7月,阿根廷总统马克里与土耳其总统埃尔多安出席了于南非举行的金砖峰会;同月,印度总理莫迪出访乌干达并宣布在非洲开设18所使馆;2018年8月底,德国总理默克尔携高级别商务代表团出访加纳、尼日利亚及塞内加尔。这波访问潮在为撒哈拉以南地区带来机遇与挑战的同时,也在削弱置身事外的美国对撒哈拉以南非洲地区的影响力。

一、全方位深化合作

  一系列高级别访问意味着世界正转向撒哈拉以南非洲。中国在非洲的活动经常被媒体报道,但值得注意的是,撒哈拉以南非洲地区的新合作伙伴正在和传统合作伙伴一道,从贸易、安全、外交等领域全方位加强与非洲的合作。

  1.  贸易与投资

  2010至2017年间,超过65个的国家增加了与撒哈拉以南非洲地区的贸易。2016年,印度成为该地区第二大贸易伙伴。非洲与俄罗斯及包括保加利亚、塞尔维亚在内的东欧国家的贸易增加了一倍。除中国外,泰国、印尼等东亚国家也加强了与非洲的贸易合作。

  2010-2015年撒哈拉以南非洲地区的新使馆

国家

数量

具体地点

土耳其

16

2011: 喀麦隆、马达加斯加

2012:安哥拉、布基纳法索、马里

2013: 纳米比亚、南苏丹

2014: 赞比亚、科特迪瓦、毛里塔尼亚、尼日尔、乌干达

2015:加纳、卢旺达、赞比亚、津巴布韦

卡塔尔

11

2013: 埃塞俄比亚

2014: 贝宁、中非共和国、斯瓦蒂尼、赞比亚、肯尼亚、利比亚、尼日利亚、南苏丹、坦桑尼亚

2015:索马里

日本

9

2010:马拉维、毛里塔尼亚、卢旺达

2011:贝宁

2012:马里

2013:布基纳法索

2014:南苏丹

2015:博兹瓦纳、中非共和国

巴西

6

2010:马拉维、毛里塔尼亚、卢旺达

2011:贝宁

2015: 博兹瓦纳、中非共和国

沙特阿拉伯

6

2010:马拉维、毛里塔尼亚、卢旺达

2011:贝宁

2012:马里

2014:坦桑尼亚

英国

6

2010:马拉维、毛里塔尼亚、卢旺达

2011:贝宁

2012:马里

2013:布基纳法索

德国

5

2011:利比亚

2012:南苏丹、赤道几内亚

2014:塞拉利昂

2015:吉布提

委内瑞拉

5

2012:马里

2013:塞内加尔

2014:安哥拉、赞比亚

2015:贝宁

中国

4

2010:卢旺达

2012:南苏丹

2015:中非共和国、索马里

印度

4

2011:刚果金、马里

2013:尼日尔、南苏丹

西班牙

4

2010:几内亚比绍、尼日尔

2014:佛得角、几内亚

瑞典

4

2011:卢旺达、布基纳法索

2014: 苏丹、利比亚

比利时

3

2012:塞内加尔

2014:喀麦隆、刚果布

加拿大

3

2013:莫桑比克

2015:苏丹、南苏丹

法国

3

2010:利比亚、卢旺达

2012:南苏丹

伊朗

3

2012:科特迪瓦

2013:刚果金

2014:纳米比亚

利比亚

3

2010:肯尼亚

2011:科索罗群岛

2014:毛里塔尼亚

韩国

3

2014:安哥拉

2015:乌干达、津巴布韦

瑞士

3

2010:刚果金

2012:喀麦隆

2014:安哥拉

阿联酋

3

2012:乌干达

2013:埃塞俄比亚、塞内加尔

越南

3

2014:尼日利亚

2015:安哥拉、莫桑比克

  

  2010-15年在撒哈拉以南非洲设立两个使馆的国家包括:


  阿尔及利亚、阿根廷、澳大利亚、白俄罗斯、埃及、格鲁吉亚、伊拉克、爱尔兰、科威特、墨西哥、摩洛哥、荷兰、乌克兰、梵蒂冈

  2010-15年在撒哈拉以南非洲设立一个使馆的国家包括:

  阿塞拜疆、孟加拉、哥伦比亚、朝鲜、丹麦、斐济、圭亚那、哈萨克斯坦、马来西亚、尼泊尔、挪威、阿曼、巴基斯坦、葡萄牙、俄罗斯、塞尔维亚、斯洛伐克、斯里兰卡、美国

  2.  安全合作及武器出售

  过去八年间,中国与日本在吉布提设立了军事基地;土耳其开始参与索马里事务;沙特阿拉伯向厄尔特里亚与索马里兰派驻军队;印度购得塞舌尔岛的一块地发展海军基地。除此之外,俄罗斯增加了对安哥拉、中非共和国、尼日利亚与乌干达的国防支持与武器出售量。国际社会不断参与维护该地区稳定:欧盟分别于2013年与2015年在马里及中非共和国部署军事任务;一支多边联合特遣队于2009年成立,与欧盟、中国及印度海军一道打击非洲之角海盗。

  3.  外交

  自2010年起,150多所使馆在撒哈拉以南地区设立。丹佛大学外交数据项目显示,土耳其在撒哈拉以南非洲地区新设立的使馆多达16所,位居第一;卡塔尔紧随其后,设立了12所使馆。许多国家发布了最新的对非外交政策或设立峰会。查塔姆研究所的最新报告显示,波兰于2013年发布“走向非洲”(Go Africa)计划,匈牙利于2015年发布“向南开放”(Opening to the South)政策。其他地区也采取了类似做法,科威特于2013年主办第三届非洲-阿拉伯峰会,向非洲地区承诺十亿美元低息贷款及同等数额投资。印度尼西亚于今年召开首届印非论坛,日本也将于2019年举办第七届非洲发展东京国际会议。

二、撒哈拉以南非洲地区吸引力何在?

  撒哈拉以南非洲地区的合作伙伴看重该地区的贸易与投资机遇,正加深与此区域的合作。同时,该地区恐怖主义、犯罪、传染病及非法移民的威胁不断增长,不可忽视。同中国一道,很多国家认为非洲对其经济、安全及政治目标至关重要。很多国家领导人似乎认同巴西总统特梅尔的观点,认为非洲已成为“永久优先”。非洲政府当然也乐见新合作伙伴的加入。


撒哈拉以南非洲地区2010与2017年贸易情况 

合作伙伴

2010总贸易/美元

2017总贸易/美元

变化

俄罗斯

16亿

42亿

2.6x

泰国

47亿

109亿

2.3 x

土耳其

31亿

61亿

1.9 x

印度尼西亚

38亿

70亿

1.8 x

中国

912亿

1654亿

1.8 x

墨西哥

9.94亿

14亿

1.4 x

印度

328亿

119亿

1.4 x

卡塔尔

4.88亿

5.818亿

1.4 x

沙特阿拉伯

81亿

97亿

1.2x

德国

222亿

246亿

1.1x

阿联酋

139亿

115亿

0.83 x

意大利

147亿

117亿

0.81 x

法国

263亿

207亿

0.79 x

韩国

127亿

99亿

 0.78 x

葡萄牙

75亿

55亿

0.73 x

英国

207亿

139亿

0.68 x

日本

208亿

138亿

0.66 x

巴西

135亿

65亿

0.48 x

美国

803亿

367亿

0.46 x

加拿大

105亿

47亿

0.45 x




  经济机会

  非洲的国际合作伙伴看重该地区不断增长的消费者群体及矿物资源,希望扩展非洲市场的潜力。至2050年,非洲地区将增加13亿人口,许多国家认为这意味着潜在市场及劳动力。日本首相安倍晋三于2016年表示,“我们对非洲怀有巨大的决心,一旦有机会,日本将在非洲飞速增长。”对非的几大合作产业包括:

  1. 电信

  非洲的电信行业前景广阔。全球移动通信协会的最新报告表明,2017年,该地区的电信用户量为四亿四千四百万,至2022年,此数据至少增加一倍。来自欧洲、中国及其他地区的小型国有电信公司(如越南的Viettel)已在布隆迪、喀麦隆、莫桑比克、坦桑尼亚等地开设分公司。同时,国际投资者对收购埃塞俄比亚国有电信公司十分感兴趣,埃塞俄比亚有六千多万移动及固定线路用户,无线服务商竞相进入该市场。

  2. 食品

  国际食品行业希望进入非洲市场销售基本农产品及加工品。由于非洲农民无法增加农产品产量,许多外国公司希望弥补缺口。泰国是非洲地区的长期大米进口商;中国正积极进入非洲市场,关税数据显示,2016-17年,中国对非洲的大米销售规模增加了十倍。加工食品在非洲有极大潜力,例如,一家印度尼西亚与新加坡的合资公司在尼日利亚市场销售方便面,每年可获得六亿美元收益。

  3. 自然资源

  外国政府持续投资非洲的矿产与能源。目前的趋势是寻找油矿、气矿、发展钴以及其他电池材料,这些材料将有助于生产智能手机及电动汽车。来自澳大利亚、加拿大、巴西、马来西亚的跨国公司正不断攫取非洲的资源财富。同时,非洲地区有潜力向能源生产商寻求更多科技援助。例如,南非总统拉马福萨在2018年7月宣布,沙特阿拉伯向该国能源领域投资100亿美元,用途包括修建新的炼油厂。

  除此之外,外国政府认为撒哈拉以南非洲地区可以帮助消化部分过剩产能。例如,中国在制造业以及基础设施领域同非洲展开合作。布鲁金斯学会指出,中国希望将部分制造业移向劳动力价格更低的地区,因此,中国在埃塞俄比亚以及其他非洲地区设立经济特区。中国并不是采取这一措施的唯一国家,例如,新加波公司奥兰国际已在加蓬设立经济特区,印度与毛里求斯也曾签署协议。

  安全威胁增长

  虽然经济机会为撒哈拉以南非洲地区带来了更多合作伙伴,但一系列跨国安全危机仍然不可忽视,撒哈拉以南非洲地区仍然深受恐怖主义、犯罪、疾病与移民的影响。

  1. 恐怖主义

  欧洲国家普遍对撒海尔区的恐怖威胁表示担忧,已有26国政府向马里派驻军队。七月,法国总统马克龙与尼日利亚总统布哈里会面时承诺法国将继续参与非洲事务,干预撒海尔地区恐怖主义。欧洲尤其担心基地组织、IS与博科圣地等恐怖组织对其人民及财产安全的威胁。与此同时,土耳其及海湾国家担心伊斯兰青年党将在非洲之角发起暴力袭击,在该地区国家建设事务中表现积极。作为报复,伊斯兰青年党于2013与2018年分别袭击了土耳其驻摩加迪沙使馆与军事基地。

  2. 海盗与毒品贸易

  国际社会一向对几内亚湾及非洲之角的海况保持警惕。国际海事局信息显示,2018年所有船员绑架案均发生于几内亚湾。虽然非洲东部海域的海盗已经有所减少,但2017年初的袭击数据表明该地区的海盗威胁仍不可忽视。

  毒品贩运是非洲的另一大长期问题,已引起欧洲、南美与南亚政府的密切关注。2017年联合国世界毒品报告显示,南美与欧洲之间三分之二的可卡因走私经过西非;来自巴基斯坦与阿富汗的鸦片经肯尼亚、尼日利亚与坦桑尼亚向西的数目激增。

  3. 健康威胁

  2014年,西非埃博拉疫情爆发,超过11,000人遇难,为国际社会敲响警钟。菲律宾不得不隔离维和人员,哥伦比亚、海地与牙买加等国也禁止公民前往西非地区。在此情况下,中国与美国一道推进设立非洲疾病防控中心。埃博拉疫情在刚果金的新一轮爆发提醒国际社会,传染病是一项全球治理任务,例如,世卫组织接受来自加拿大、德国、日本、挪威、美国、英国、欧盟、非营利组织与基金会的资金来控制疫情。

  4. 非法移民

  欧洲国家正应对来自地中海的非法移民问题。德国政府与非洲签署马歇尔计划来解决大规模移民问题;意大利议会通过提案,向尼日尔派遣470支军队缓解针对欧洲的人口贩运问题。

  国际影响持续增长

  非洲国家的很多伙伴希望借对非洲地区的影响力提升自身在联合国的地位,获取国际支持。来自非洲三个非永久性成员的支持对推进联合国安理会决议至关重要,实际上,联合国安理会60%多的关注点与非洲问题相关。同时,由于非洲拥有数量最多、最团结的投票团体,在联合国大会上得到非洲代表团的支持同样重要。中国与俄罗斯在南海与克里米亚问题上,均积极寻求非洲地区的支持;在联合国指责承认耶路撒冷为以色列首都的动议中,以色列得到了多哥的支持与其他八个非洲国家的弃权。

  非洲也初步成为国家之间的地缘政治筹码,2018年初,阿联酋与卡塔尔均向非洲施压争取支持;5月,中国要求布基纳法索放弃台湾;8月,沙特阿拉伯在与加拿大的冲突中得到了厄尔特里亚与索马里的支持。

三、改变撒哈拉以南非洲现状的行动与潜在挑战

  国际社会的积极参与极大地改变了非洲的外交现状。虽然非洲的众多合作伙伴,包括中国与海湾国家,已经进入该地区多年,但不断涌入的国家与资源正改变非洲现状。除美国与原殖民宗主国外,非洲目前可以扩展更多的合作伙伴。这对于非洲政府来说,是一个发展经济、扩大对外联系的好机遇。

  达成伙伴关系的案例包括:

  •2018年 7月,阿联酋环球港务集团与马里政府达成协议,在马里首都外建设物流中心,该中心每年可经手四百万吨物品。同时,环球港务集团还在塞内加尔、索马里、南非及吉布提开展业务。

  • 2018年6月,新加坡副总理访问东非国家,与肯尼亚商讨在港口运营、航空、科技金融以及其他领域的合作。同时与卢旺达官员签署关于投资与航空服务的双边协议,事实上,卢旺达经常自称为“非洲新加坡”。

  • 2017年7月,智利与南非签署谅解备忘录,加强在采矿方面的合作。一个月之前,联合国非洲经济委员会协助智利政府官员、私人领域代表与埃塞俄比亚、加纳、几内亚、赞比亚展开交流,分享发展经验,探索合资项目机会。

  非洲的新合作伙伴也在积极开展人道援助,并向非洲派遣军队缓解安全问题,许多国家希望借此提升自身在非洲地区、西方乃至联合国的影响力。新形势为非洲提供了更多机会选择合作伙伴。

  • 塔夫茨大学费恩斯坦国际中心发现,在2011-2012年索马里饥荒中,穆斯林及阿拉伯国家提供了将近30%的援助。随后,这些穆斯林及阿拉伯国家扩展了他们的援助领域,为索马里政府提供安全训练以及经费支持。2012年,时任英国首相卡梅伦为扩展英国影响,于2012年2月邀请40多国及国际组织代表来到伦敦,共同商议索马里危机解决方案。

  • 去年,沙特阿拉伯向撒海尔地区五国承诺1亿美元援助,主要为对乍得、布基纳法索、马里、毛里塔尼亚与尼日尔的军事援助。俄罗斯也在撒海尔地区协助地方法律实施,以应对恐怖主义威胁。马克龙一向支持地区力量,希望借本次积极国际参与达成法国政府维护非洲西北地区稳定的愿望。

  潜在挑战

  虽然国际社会的积极参与可为撒哈拉以南非洲地区带来利益,但是,一旦管理不当,撒哈拉以南非洲地区便可能卷入国际冲突。以非洲之角来说,陷入阿联酋与沙特及卡塔尔与土耳其的冲突,将可能阻碍索马里来之不易的进步。索马里总统拒绝在冲突中支持某一方,导致阿联酋撤销对索马里军队的训练计划。阿联酋甚至试图鼓励索马里联邦成员国反对中央。在阿联酋的影响下,五个索马里联邦成员国拒绝总统提出的海湾地区问题解决方案,支持阿布扎比利益。

  毋庸置疑,类似冲突还会再次发生。随着更多国家将金融、外交、军事资源投向撒哈拉以南非洲,分歧、争议与不稳定因素也将持续增长。

四、美国在此地区前景如何?

  美国不断退出撒哈拉以南地区事务,与其他国家的积极参与形成鲜明对比。抛开美国政治舆论走向影响,美国政府似乎不愿继续扮演撒哈拉以南非洲的首选合作伙伴,已削减对外援助数额及军队部署。美国的退出不仅阻碍了其在非洲的贸易与投资机遇,也削弱了美国对撒哈拉以南非洲及整个世界的影响力。美国政府在此次国际竞争中表现冷静,可能是由于没有意识到此地区的重要性或对中俄之外的威胁漠不关心。

  对于美国来说,目前做出改变还为时不晚,以下五点建议有助于美国政府保持在此地区地位,提高影响力:

  1. 改变措辞

  助理国务卿纳吉(Tibor Nagy) 自2018年7月担任美国国务院非洲事务高级外交官后,已发表系列言论,否认美国对非洲漠不关心。这是一个重要的开端,但还远远不够。美国政府亟需加强公共外交,重申外交目标,并向非洲民众及各国政府表明美国已经准备好重新承担领导者角色。美国对撒哈拉以南非洲政策可能受党派影响,目前特朗普正在计划第二届美国非洲领导人峰会,此次峰会距第一届奥巴马任期下的美非领导人峰会已四年有余。 

  2. 全方位展开合作

  美国需要寻找更多合作伙伴,投入更多时间精力同迪拜、印度与日本建立合作。(参考与英国和法国的合作)目前,美国国务院需要密切关注其他非洲合作者的动向。必要时可参考卡梅伦在伦敦设立的索马里问题会议,建立解决复杂问题的新国际框架。美国还可与非洲国家及潜在合作伙伴在共同关注的问题上搭建三方合作。

  3. 承担公正调解者角色

  当国际纠纷在非洲国家发生时,美国政府可以以中间人的身份参与其中,保护美国利益并防止局势恶化。20世纪八十年代,时任非洲事务助理国务卿克鲁格(Chester Croker),说服古巴撤出安哥拉,保护了美国的利益。这是美国在非洲之角应承担的角色。

  4. 识别美国的战略优势

  美国不可能参与撒哈拉以南非洲事务的方方面面,私人领域也不愿在撒哈拉以南地区全盘投资。因此,对于美国来说,更为有效的方式是寻找比较优势。目前大西洋理事会对中美公司案例开展对比,发现美国在服务业、金融、农业企业、可再生能源方面具有优势。在其他亟需发展的产业中,美国希望加强地区物流水平。

  5. 建立分工体系

  美国可以在南撒哈拉消费的资源有限。外国政府的兴趣和参与可以缓解美国压力,寻找共同问题。加入更多伙伴有助于解决犯罪及极端化问题。建立更深厚的伙伴关系,这种关系将防止全球危机。

  文章内容不代表大国策智库观点。

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