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中美观象 | 拜登当选后的对华政策

来源:国观智库   作者:杰夫 斯韧      2020-09-01

距离美国总统大选还有不到80多天时间,特朗普与拜登的较量进入最后的冲刺阶段。对华政策成为彼此角力的焦点。拜登批评特朗普引以为豪的中美首阶段贸易协议“正走向彻底失败”,称他若当选将取消特朗普政府对中国进口商品加征的关税。特朗普则反击其在担任副总统期间对中国采取“无力的姑息政策”,他还说:“如果拜登是总统,那中国就将统治我们的国家


《经济学人》杂志8月初公布综合民调数据和其他影响因素做出的最新预测指出,特朗普仅有2%的机率赢得过半数普选票,赢得大多数选举人团的机率也只有10%。自3月16日以来,《经济学人》的预测模型就一直认为拜登会大获全胜。但是,他能否最后当选还取决很多因素,包括特美国疫情的发展和中美关系的走向。


假设拜登能顺利当选,他会采取何种对华政策呢?

                           

拜登胜选,将带来美国国内和外交政策的显著变化。然而少数几个不会变的因素之一就是:中美之间的竞争将继续,两国之间的冲突将在未来十年的大部分时间存在,中美两国关系未来几年得到改善的前景并不乐观。


虽然竞争加剧的趋势将继续下去,美国对冲突的处理可能会与特朗普时期有所不同。两国之间的竞争将逐渐从贸易转向其他问题,包括知识产权保护和中国经济模式造成的市场失衡。拜登预计会修正孤立主义,恢复美国的外交参与,特别是在战略议题上。因此,中美在安全与人权问题上的对抗将加剧。


暗淡的现状


拜登胜选,他将面对的是一个已经恶化的中美关系。因新冠疫情抑制了需求,关税使成本居高不下,导致双边商品贸易额处于多年来的最低水平。


2020年1月签署的第一阶段贸易协议实际上已经名存实亡,但它还将继续存在,因为特朗普政府希望避免美国经济进一步衰退。然而,新冠病毒的影响以及最近中美关系的恶化意味着这项协议对促进贸易的作用变得很有限。


第一阶段协议没有阻止其他领域紧张局势的加剧,包括高科技供应链、投资、金融服务、安全和人权。


中美关系的变化趋势


拜登执政期间,中美关系几乎没有取得任何显著改善的可能,两国仍将陷入经济和技术优势的战略竞争中。拜登时期中美冲突的根本矛盾将和特朗普时期相同,北京和华盛顿都将坚持两国是竞争对手,而不是合作伙伴。只不过在拜登时期,美国采用的政策基调和策略可能会明显改变。拜登执政期间,美国政府可能会:


  • 保持目前对解决贸易和经济不平衡问题的关注,试图保护美国公司(尽管与特朗普政府的策略不同);

  • 更加重视安全和人权问题,继续近几个月来的趋势。


随着拜登政府实现这些目标的努力,中美关系在两个方面会发生变化。首先,拜登会重整美国的盟国体系,在应对中国问题上盟国之间会有更多的磋商和协调。这个变化的结果可能使中国面临更加严峻的国际形势。另一个变化可能是拜登政府为了更好地应对气候变化而主动接触中国。这个变化又会使中美关系出现一个新的合作点。这有助于防止中美关系进一步恶化。


贸易和投资


与特朗普一样,拜登可能还将中国视为对美国产业的战略威胁。他在做副总统时就曾严厉批评中国盗窃知识产权和网络攻击。拜登的经济复苏计划包括许多打击中国贸易不正当行为的承诺:国家补贴、倾销过剩产品、汇率操纵、知识产权保护不力和强制技术转让。


缓解对贸易逆差的担忧


一旦新冠病毒危机的直接影响消退,美国政府可能会选择保留第一阶段协议。拜登也可能反过来威胁要废除贸易协定,要求在存在实质性分歧的领域取得更多进展,例如要求中国改进对外国公司经济歧视的法律法规。其实中国已经开始改善境外投资的环境。如果中国能主动出击,在拜登就职前有所作为,可能为拜登缓和特朗普政府对华极限施压一系列政策打下良好的基础。


坚定的向非关税贸易措施转变


拜登政府可能会降低一些现有的关税,尤其是针对美国公司和家庭难以替代的中国制造的中间产品。同时,为了保证美国的安全,拜登政府可能会着手解决美国一些战略物资对海外特别是中国厂商的依赖。拜登曾表示,美国政府将定期对供应链进行审查,并寻求实现关键产品(如医疗和个人防护设备)生产的自给自足。拜登政府可能还会利用政府支出作为激励措施,鼓励更多以美国为基地的制造业,而不是关税。


拜登还承诺采取“积极的贸易执法行动”,打击不公平的贸易行为,尤其是知识产权盗窃。目前还不清楚他将采取什么措施,但这些措施可能包括对违反合同的中国企业采取法律行动,或对被指控的中国公司或个人实施制裁,禁止它们进入美国市场。


与盟友合作


拜登政府将试图团结美国在欧洲和亚太地区的盟友,以加强对华政策转变的力度。拜登政府可能会重新与世贸组织接触,以试图重建这些机制。然而,鉴于WTO解决争端的时间拖延问题,美国政府仍可能会依靠自己的解决方案,特别是制裁手段,而不是强迫中国采取某种立场。拜登政府将继续严格审查(或排除)已经很少的来自中国的投资,特别是在高科技领域,并使得美国公司向中国出口敏感技术更加困难。拜登政府可能希望通过加强在欧洲和亚太地区的外交接触,鼓励其盟国加强对中国投资的审查,以挤压中国的海外市场,尤其是高科技公司。然而,美国将面临与许多亚洲经济体重建关系的困难,近年来,这些亚洲经济体越来越依赖中国作为经济伙伴。


安全


美国与中国的安全摩擦正在加剧,特别是在台湾和南中国海。然而,解决这些问题可能不是拜登政府的优先考虑。新冠疫情以及由此产生的经济、社会和政治后果,将是新政府上任第一年的关注重点。这将不可避免地导致美国外交政策的收缩。目前,美国有不少智库和专家提出,美国抗疫如此乏力,成了全世界的笑柄。美国应该减少国防开支,调配更多的经费提高美国应对公共卫生危机的能力。


当拜登政府完成亟待解决的国内议事日程,它将寻求加强其地区安全的存在,包括南中国海。美国国会对于签署《联合国海洋法公约》(《海洋法公约》)还存在一些分歧,与国际法律框架相比,拜登会优先考虑与“志同道合”的盟友建立(或加强)合作,作为对抗中国战略的一部分。


人权与环境


拜登可能会在人权问题上加大对中国的压力。首先,拜登政府应该不会取消特朗普在这些领域对中国实施的制裁措施。其次,拜登新政需要国会的支持,得罪国会的风险会使他继续执行特朗普执政时期的各项政策。


中美两国可能合作的一个领域是气候/环境问题。拜登为此制定了雄心勃勃的计划,到2050年使美国成为一个碳平衡的经济体。他还提议投资2万亿美元,以提高能源效率,转向可持续的基础设施和住房,促进关键技术的研发,并扩大可再生能源发电。与美国相比,中国的能源和环境政策取得了很大进步,这可以为两国清洁技术和工业升级提供大量合作机会,这可能有助于平衡其他领域的紧张局势,进而为改善两国关系提供新的契机。


文章内容不代表大国策智库观点。
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