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CNAS发布《下一代国防战略:提高美国军事优势》

来源:海鹰资讯   作者:海小鹰      2020-07-26
【编者按】2020年7月13日,美国安全中心(CNAS)智库发布了《下一代国防战略:提高美国军事优势》报告。报告系统分析了美国目前国防部和国会之间由于机构职能、资金、以及技术采办流程等对美国发展颠覆性新技术能力带来的阻碍,并对美国下一届政府提出改善方案,促进美国夺回在新兴技术领域绝对超前的优势地位。文章第一作者Michele Flournoy在2009-2012奥巴马总统时期担任国防部副部长,负责制定国家安全和国防政策,监督军事计划与行动,曾经领导国防部2012年战略指南制定。
原文标题:Sharpening the U.S. Military’s Edge: Critical Steps for the Next Administration


背景情况


美国正在大国竞争中失去军事技术优势,而美国国防部必须追回其在军事技术能力方面的领导地位。目前,美国国防部在创新性技术的识别和获取方面取得了一些成就,但这些技术的转化和应用还需加速。下一步美国国防部必须采取更大规模、范围更广的措施以加速新作战概念和能力的开发和应用,这需要更有力的组织能力和更大的投入。


简介


美国面临的风险主要集中在中国在海湾战争后建立的非对称能力。美国认为中国对建设反介入/区域拒止(A2/AD)能力大量持续的投资,五角大楼评估表明,美国的兵力将无法抵御来自中国的“侵略”,无法保护盟友和国民。中国的A2/AD能力将威胁美国在西太平洋地区的后勤、部队和基地所需要的精打武器,同时对这些地区的作战网络有所威胁。使美国无法再获得其在冲突初期在海上、空中或太空领域预计获得的优势。

同时,中国在人工智能、无人系统、云计算、5G技术等先进技术的投入和发展也威胁到美国一直以来的优势地位。为了确保美军利益,美国迫切需要推动商业部门创新引擎。

从理念转化为行动力需要政治意愿的支持,做出必要但困难的权衡,重新调整部队的发展方向。并且,在2020年新冠病毒流行后,美国的预算情况将更多向社会和医疗方向倾斜。因此,国防部需要进一步在有价值的新能力和新概念上进行重大投资,避免重复。不论政治背景如何,下届政府必须在军事技术上扩大美国军力,参与大国竞争。


军事技术创新新战略:已经取得一定进展,但仍存在障碍


第二次世界大战以来,创新驱动的技术优势一直是美国国防战略的关键。然而在与中国日益激烈的军事竞争中,这已成为当务之急。国防部在2014年公布第三次抵消战略中已经认识到美国维持了25年无与伦比的军事技术优势正在迅速消失。与第一、二次抵消技术不同,目前美国的技术优势主要来源于开发、应用和军用/商业集成,美国国防部部长沃克建立了第三次抵消战略所必须的生态系统,包括国防创新实验部(DIU-X),战略能力办公室(SCO),国防创新委员会,未来力量计划和国防数字服务(DDS)。


此后,国防部创新中心数量大幅增加。除国防高级研究计划局(DARPA)以外,陆军、海军、特种作战司令部等都创立了创新研究机构。但如此庞大的机构组织并没能够形成可以大规模快速部署的关键能力。

文件认为,国防部在以下几个关键领域没能保持同步。

1、解决的关键问题及其优先级,保持与强大竞争对手的交战优势

目前美国国防部领导层并没能够表现出持续的政治意愿支持以技术创新为重点的共同的,优先的行动计划,也并没有在资源分配上起到实质作用。下一届政府需要就最高优先级问题与军方和国会达成强有力的共识,强力推动在各个机构范围内保持方向一致、确保能够快速在部门内捕获和共享新技术。

2、开发新的联合和作战概念,以在A2/AD环境内的强大鲁棒性威慑和击败大国的“侵略”

除了加深对优先事项的共识之外,美国还需要开发和完善在更具竞争性和致命性的未来战场上威慑和战胜对手的新方法。需要军事领导人、计划人员、概念开发人员和作战人员在观念上有根本改变。

目前,国防部所有部门的工作人员都在研发新作战概念,以在必要的A2/AD环境中对对手进行威慑、竞争并取得胜利。新兴概念,例如多领域作战,空军的未来作战概念,海军的分布式海上作战,海军陆战队的远征先进基地作战以及陆军的多领域联合武器作战概念,所有的证据都表明,智能带宽正被用来设想美国武装部队在未来将如何以不同的方式作战。但是,这些概念仍处于萌芽状态,在某些情况下,仅能改善目前的边际作战方式,而不是从根本上重新考虑美国在更具致命性的环境中的作战方式。

3、进行强大的联合作战力量试验与作战分析以完善新兴作战概念和能力

美国国防部并没有对各部门提出的新兴作战概念进行必要的文件分析、作战试验,特别是实战测试。国防部的分析、模拟和实验工具跟不上迅速变化的威胁环境,目前迫切需要大规模实验进行更多的分析,更真实地模拟新作战概念。国会也完全同意采购足够数量的新系统,支持各类原型在投入生产之前进行足够的实地测试,无法在投入全面生产之前充实作战概念,完善功能需求。

4、将成功的原型有效过渡到大规模生产和部署

国防部最为致命的缺陷之一是无法普遍将关键能力成功转化为原型机并向大规模生产和部署转化,许多科技公司,包括创业公司和国防主承包商普遍不具备将基础技术的成功原型向大规模生产和部署过渡。

这是由于:首先,许多支持国防部门获得小型科技公司的首次研发或原型合同的技术侦查组织无法为后续生产提供持续性的资金,这些组织仅负责将企业引入国防体系,注重项目带来的机遇,而负责监督生产合同的项目执行官(PEO)则需要维持项目的成本和进度的稳定性,更加注重控制项目风险,双方却都缺乏专业技术知识来设想和评估解决问题的新方法,导致项目完成性低。

第二,即使一家新科技公司在国防部的某部门、军种或司令部的某部门取得了一些成功,这种成功由于保密问题也无法被其他潜在客户得知,难以移植,对增长和发展不利。

第三,报告认为国防部没有投入足够多的资源刺激军种在关键能力领域提高需求,这些领域可能会在十年内将跨越死亡谷的创新解决方案交到作战人员手中,但在下一轮竞争中却落败被打断。

最有一个原因是研发缺乏灵活的资金,来弥补成功的原型或示范与生产合同之间的差距(通常是一年或更长时间)没有持续的资金支持,项目很容易引发生存之争。如果无法解决这些问题,未来尖端科技公司可能会远离国防部。

5、调整需求流程以进行敏捷性开发

需求过程是快速和大规模部署关键能力的另一个障碍。目前在国防部客户购买大型复杂平台和武器系统的需求论证长达数年,但在开发紧急的破坏性能力时,这种僵化的、循序渐进的过程往往与迭代式的敏捷开发背道而驰,而后者更适用于人工智能、自主能力和其他软件驱动的创新能力。国防部需要一种差异化处理的方式,区别主要项目和新兴能力项目,并且区分硬件和软件。为了支持这种差异化的做法,资金投入也必须更加灵活。如果国防部想要在未来10年里部署其保持优势所需要的关键能力,例如新型人工智能动力系统,那些负责需求、采购、合同、技术开发的人员将需要更加紧密和无缝的合作。试开发过程需要迭代设计和测试,工程师、操作员和项目经理之间有足够的机会进行交互和反馈,而不是预先确定需求。

6、招募和保留必要的技术人才进行开发、测试、获取、集成和部署新技术

目前国防部招收新毕业技术人员的规模较小,非传统招聘机构没有得到充分利用,而军事院校也没有为技术岗位提供足够的科学、技术、工程和数学(STEM)人才。招聘流程缓慢、陈旧并且不透明,实习机会有限,待遇和晋升空间较低,限制了国防部招募到合适人才的能力。

7、建立和升级必要的数字和实体基础设施

国防部需要在必要的数字和实体基础设施上进行投资,以开发、测试和部署新兴技术。数字基础设施如云计算环境、数据标签、存储和管理系统等,使软件和人工智能技术应用能够敏捷、安全地进行开发和测试,直接支持作战人员。国防部也应该增加基础设施的现代化投入,提升开发和测试能力上限。

8、加强对创新推动力的投入
国防部没有在能有效推进国防创新的中长期科技资金上提供足够支持,也没有再用于部署新型能力的短期资金上投入足够支持,美国国防科学委员会建议,国防部应该在科技上投入约3.4%的预算,跟上高科技产业在研究上投入约3.4%销售收入的步伐。

9、深化与业界的对话

国防部领导人需要找到加深与现有潜在的工业合作伙伴对话的方式,这些合作伙伴包括传统国防工业公司和非传统的合作伙伴,如硅谷、奥斯汀和波士顿等地的高新技术企业公司,这种深入和持续的对话应侧重于增加工业界和国防部最高优先级问题的理解,告知需求,预算等。


给国防部领导和国会的建议


为了维持和扩大美国军队的作战优势,文件建议下一任国防部长必须给予最高优先权,激励国防部领导寻求一套明确的,可衡量的目标。需要领导人持续关注并采取相应行动。

1、将维持并最终扩大美国的军事技术优势作为国防部的最优先投资重点下一任国防部长应加快能力部署,维护未来10年美国军方的优势。未来优先投资重点可以包括:

(1)安全、有弹性的C4ISR网络,该网络能够在A2/AD环境下支持联合部队;

(2)人工智能决策支持,确保指挥者和作战人员对手做出更快更好的决策;
 
(3)集成自主系统舰队可以与载人平台协同工作,执行关键功能,同时减少在最致命环境下将作战人员置于危险境地的需要;

(4)大幅增加远程精确火力,使其多样化,使敌人的攻击计划复杂化、复杂化;

(5)防御网络、电子和动能能力,提高传统平台在A2/AD环境下的生存能力和战斗力。

下一任国防部长应制定切实计划,使这些关键能力成为现实,这一计划应该包括可衡量的目标、实时测量和绩效衡量以及对相关角色的职责和清晰描述。确定相关激励计划。

2、选择有能力并致力于实现目标的领导团队,并赋予他们权力

为了加快进展的速度和规模,下一任国防部秘书长必须任命一组高级官员作为领导团队,这一团队必须在负责领域有深厚的专业知识积累,在授权团队、听取不同意见、做出艰难决定和实现结果方面有领导力,有使命感,能够在强有力的人员团队很好地工作,以及多样化的背景、经验和观点,有助于更好的决策。除领导能力和专业能力外,其在任时间应该在18-24个月,以长期管理项目。

3、高级领导人投入更多时间和带宽来提高美国军方技术优势,并授权副国务卿和副主席每天推动这一议程

文件认为,国防部长应授权副国防部长与参谋长联席会议副主席合作,采取措施推动整个国防部的军事技术创新议程。国防部长应该建立一个先进能力和威慑委员会(ACDB),由副国务卿和副主席共同主持,应该监督多个方面,包括战略、作战概念、作战演习和试验、信息管理、情报系统集成,以及一个新的长期研究和发展规划项目,以保持美军的技术优势。加强民用企业和军事领导人共享议程,制定详细的实施计划,加强高层领导参与,尽快提供优越的作战能力。美国应该通过这一机构制定竞争战略以实现和维持美国的技术优势方面提供顶层监督、协调和指导。

4、加强概念开发、战争推演、原型设计、实地测试和需求之间的联系

在确定了高级别优先事项后,国防部需要在概念开发和战争推演与试验上投入巨资。国防部必须开发全新的作战方法,并利用作战分析和实验来完善这些概念,推动需求和技术研发,缩短开发时间,并降低风险。国防部长办公室和各军种也应该把更多的资源投入到新的威慑和作战概念的开发、测试和改进。需要来自高层的强力推动,也需要自下而上地授权军种内部和军种之间的创造性工作。每一位参谋长都应该发出同样强烈的信号,鼓励概念创新,并开始进行必要的投资,辅以作战实验室的激励基金。

5、接受做出艰难选择的必要性

目前美国对新技术能力投资不足,对遗留的旧武器系统投资过度。国防部领导层决定需要采办的能力后,面临艰难的权衡,要在计划和预算中创造空间。为此,国防部和各军种需要回答以下4个问题:

(1)每个采办计划中,在什么情况下放弃主要武器平台采购,转而投入到尖端技术能力上,以保持现有平台的生存能力、战斗相关性和有效性才更有意义?

(2)国防部国防部领导层必须取消最优先考虑的事项,例如美国战略核威慑力量和军队准备的现代化计划,以确定以较低成本实现优先目标的机会。美国能否使其核武库现代化,用来以较低的价格维持安全、可靠和有效的核威慑力量?同样,有没有新的方法来提高部队的战备,比如广泛使用人工智能支持的预测维护,使成本大大降低?应竭力寻找降低成本的方法。

(3)国防部长应该考虑与其他军种领导人及研究机构领导人合作,制定可行目标,更快地采用变革性新兴技术。设置明确的目标和明确的里程碑,以及对结果负责的领导人。

(4)风险管理是必须的。在预算紧缩已经成为必然情况的前提下,思考美国应该在哪些领域选择接受和管理额外程度的风险?在力量结构的哪个部分,在什么时间范围内承受这种风险?

6、增加和激励创新基金

国防部必须引导和刺激资金用于获取和部署创新技术。应该从增加科研支出开始(RDT&E预算中的预算活动6.1-6.3),国防部长应该执行国防科学委员会的建议,即国防部在科学技术方面至少投资总预算的3.4%。而条目6.5(系统开发和演示)账户的研发预算,提供了从原型到生产的关键桥梁,也应该增加到至少研发预算的27%,达到历史平均水平。

同时,为了吸引商业和学术界人才,国防部必须发布明确的需求信号,为这些民用领域企业和组织提供客观的持续性收入机会,提供机遇,刺激竞争开发、原型生产并获取最终的生产合同。

同时,通过增加国防部下属创新机构和组织的资助,并扩大其规模。国防部应该鼓励主承包商也在研发上投入更多资金,投资符合其重点任务的创新型公司,帮助小型企业寻找国防部客户。

最后,国防部和国会可能会考虑建立一种新型的资助机构,支持新数字技术的开发和测试。


7、架起“死亡之谷”的桥梁

跨越“死亡之谷”——交付成功原型机和赢得生产合同之间的鸿沟——一直是大规模部署新兴能力的最大障碍。应对这一挑战,需要国防部创建新的融资类型,以帮助企业从最能满足高度优先需求的成功原型过渡到已建立的项目。它还需要刺激军事服务的最终用户的需求,以便获得必要的资金以大规模生产和部署这种能力。国防部应与国会合作,增加国会拨款,增加桥梁基金的可用性,以迅速将最好的原型扩大为成熟的项目。此外,每个军种应该考虑建立跨职能小组,负责审查其各种新兴技术投资的业绩,以确定失败或表现不佳的举措,从中撤资,以及用额外资金加速高绩效、高度优先的努力。

8、聘任、培训并维持精通技术的人员队伍

国防部迫切需要招募、培训和留住一批技术水平更高的军人和文职人员。国防部需要熟练的专业领域专家,从计算机科学家和工程师到软件堆栈开发人员、AI应用程序编码人员、产品经理、数据科学家和数据管理专家。但它也需要项目经理、合同官员、运营商、人力资源专业人士、律师、战略家和概念开发人员,他们都对技术有足够的了解,可以获取、测试、应用和信任技术。
 
国防部还需要创造新的职业道路,使从军事院校和后备军官训练团(ROTC)项目毕业的科学、技术、工程和数学(STEM)毕业生能够作为技术人员为国家服务,而不是仅仅被引导到一线军官岗位。

为了留住和扩大技术人才库,国防部应该考虑与非政府实体合作,以寻找愿意在国家安全领域尽职的高技能人员。

国防部还可以考虑建立一个技术培训中心,提供包括人工智能/机器学习、网络安全和软件开发等关键主题的技术素养课程,并让其他创新机构有针对性地参与培训课程设计。同时,也要培训采办人员更好管理新兴技术项目。

最后,国防部应该培养一种创新型文化,以帮助保留技术人才,并奖励员工接受新技术和新方法。需要解决在表彰绩效、基于业绩的晋升、加薪以及缺乏处理落后者方面的挑战。

9、在国会建立更多的信任和支持

国防部应该重新建立与国会的关系,尊重和保护国会的特权,同时使国防部能够以更大的灵活性和速度采用关键的新型能力。应该争取国会为早期新技术项目提供充足资金,部署少量原型机,用于早期概念开发和试验,而不需要明确这些新技术最终的应用。国防部需要寻求权威和资金来启动生产设计,无需重新授权,提供早期的灵活融资以开发新兴技术能力。允许作战人员通过迭代反馈与实地测试,在全面部署生产之前得到正确需求。而国会也应该提高重新规划项目的上限,让国防部和各军种能够更加灵活地进行组合管理,根据不断变化的作战要求和技术性能不断更新项目指标。

国会也应该发出信号,保证中间层采办(MTA)和其他交易授权(OTA)能够提供持续的资金支持以降低项目被取消的风险。

国防部也应该进一步增加透明度,争取国会议员的信任。
文件认为,对于美国来说,在不断增加的预算压力下,美国国防部需要下一届政府给予国防部更大的优先权和紧迫性,并取得国会更多的支持。美国所能做的最重要的事是投资于其核心竞争力的驱动因素,投资21世纪的基础技术;支持关键领域的高等教育;促进国防工业基地的高收入工作岗位创造;支持明智的移民政策以保留世界各地优秀人才;刺激未来新兴技术领域就业增长。美国需要国家领导、政府整体方阵以及明智的投资计划全面支持才能在竞争中取得胜利。
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