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【世界观】从文在寅执政以来涉外言行看其外交政策重点

来源:大国策智库   作者:书香慧言      2020-05-28
【编者按】韩总统文在寅执政后,为顺应地区形势发展变化,打造有利的国际与地区环境,采取了“内外并重”的多元外交政策,在更加重视改善朝韩关系的同时,努力修复因“萨德”问题而受损的中韩关系,积极发展对东南亚国家的关系,努力实现其区域经济合作愿景与中国“一带一路”倡议及美国“印太战略”对接。近日,现代峨山政策研究所发表了一篇文章,试图通过对文在寅执政以来公开言论及出访情况进行数据分析,从一个侧面展现文在寅政府外交政策的定位与优先事项。

原文标题:Moon’s Foreign Policy Priorities in Words and Deeds
编译:书香慧言
《世界观》系列文章由大国策智库组织编译。

一、文在寅总统公开言论情况

根据韩青瓦台官方数据,文在寅总统的公开言论情况如下表所示。其中,列入统计的数据包括文在寅总统的公开演讲、讲话、言论、声明及新闻发布会等。由于文在寅执政第一年并不是一个完整年(2017年5月仓促就任),因此其公开言论的次数明显低于2018年,同时由于2020年刚刚开始,公开言论次数也很少。

如上图所示,从文在寅2017年至2019年公开言论内容看,一个共同的主题是“民族性”或者说“民族认同”,这主要体现在两个最常出现的关键字——“朝鲜”及“人民”上。这与文在寅总统关注“我们民族”或种族以及“朝鲜半岛”概念一脉相承。文在寅政府通过反复提及“民族认同”,证明其旨在实现南北统一的内向型国家政策的合理性。因此,文在寅与金正恩在2018年三次会面期间,“民族”成为最频繁使用的一词便不足为奇。


“民族认同”被经常提及也可以解释文在寅政府在处理对日关系问题上的立场。例如,青瓦台2019年8月宣布终止《韩日军事情报保护协定》(GSOMIA)。此举被认为“只不过是日本右翼民族主义与韩国左翼民族主义之间的碰撞”。还有人将韩日关系描述为“深刻的民族矛盾”。

尽管文在寅政府高度重视“民族认同”,但随着时间的推移,韩政府对南北关系的描述也发生了一些明显变化。例如,“合作” 一词文在寅总统的2018年和2019年公开言论中的出现频率高于2017年,而在2019年公开言论中,“北方”一词的出现频率则低于2017年和2018年。这说明韩当局始终致力于通过朝韩合作来解决朝鲜问题,而不是围绕朝鲜本身。此外,“和平”与“合作”等词语符合韩政府外交政策的核心基调“和平与繁荣”。这也解释了2017年后,“核”或“无核化”的出现频率开始下降。尽管2018年和2019年有许多外交活动,但朝鲜并未没有采取实质性去核举措。文在寅总统在2019年对“无核化”的重视程度低于2018年或2017年,准确反映了这一现实情况。

“民主”或“国家安全”和“防御”等词的出现频率也反映了类似的情况。尽管这些词在文在寅总统的公开言论中也被多次提及,但它们并不像其他主题那么重要。这进一步反映出文在寅总统的施政重点与取向。例如,对文在寅总统而言,“经济”或“增长”等国内问题似乎比“政治自由化”和“国防”等问题更为紧迫。

二、文在寅总统出访情况

从文在寅总统的公开言论看,其政策显然更趋内向型,并专注于朝鲜半岛,但这并没有影响其外访频率。相反,与前任总统朴槿惠相比,文在寅总统的外访活动更加活跃。自上任以来,文在寅已对32个国家进行了43次正式访问,其中包括6次访问美国,2次访问日本、中国、俄罗斯、新加坡、泰国和越南。特别是文在寅总统14次前往南亚和东南亚,约占其全部出访活动的33%。这明显高于前任总统李明博(20%)和朴槿惠(17%)的占比,体现出文在寅政府外交政策的重点。

2017年11月,在对印尼进行国事访问期间,文在寅总统正式提出“新南方政策”(NSP),强调东盟对韩国的战略重要性。此举旨在丰富韩国的外交关系,并为加强与“新南方政策”国家(东盟与印度)的经济合作创造机会。2018年,韩外交部单独成立一个局,专门负责处理东盟相关事务,而且政府还成立了总统直属的“新南方政策特别委员会”。2019年11月,在一次内阁会议上,文在寅总统直言,现任政府与往届政府的不同之处在于将目光聚焦“朝鲜半岛周边四大强国”以外地区。

2019年9月,文在寅总统兑现了其对东盟十国进行访问的承诺。鉴于李明博总统和朴槿惠总统均没有在任期内访问过所有十个东盟成员国,此举凸显了韩现任政府对“新南方政策”的重视。韩国发展与南亚和东南亚关系的部分原因还与美国敦促韩参与“印太战略”有关。文在寅总统最终于2019年6月宣布,韩国有意将“新南方政策”与“印太战略”对接。作为向该方向迈出的第一步,韩美于2019年11月发表“联合简报”,概述了“新南方政策”与“印太战略”之间的互补性。然而,目前尚不清楚文在寅总统是否完全接受了“印太战略”。尽管在公开声明中并未过多提及中国,但文在寅总统也强调了“新北方政策”的重要性。文在寅总统似乎坚信,“新南方政策”与“新北方政策”完全可以与中国的“一带一路”倡议和美国的“印太战略”对接。例如,文在寅曾提到,《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)的签署应纳入“新南方政策”框架内。

(一)出访美国及欧洲

鉴于中美战略竞争未来可能会变得更加激烈,韩国将很难在中美两个大国之间“选边站”。近期中美间达成的“第一阶段贸易协议”似乎只是两国正在进行的贸易战的休战。大多数观察人士认为,中美间存在的结构性矛盾将使双方的战略竞争继续向深层次发展。从文在寅总统出访情况看,韩国目前似乎更靠近美国。截至2019年12月,文在寅总统已6次访问美国,而李明博和朴槿惠在执政前三年均2次访问美国。美国对于文在寅总统倡导的“朝鲜半岛和平进程”至关重要。对于文在寅总统而言,结束朝鲜战争和建立永久和平机制需要求美国和朝鲜达成和平协议。而且从韩国国家安全的角度看,韩美同盟关系的重要性不言而喻。此外,文在寅总统已宣布有兴趣促进其“新南方政策”与美国的“印太战略”对接。

文在寅总统出访欧洲也与其有意扩大韩朝合作密切相关。具体而言,2018年和2019年期间,文在寅总统访问欧洲的主要目的就是争取欧洲支持放松对朝制裁。然而,不幸的是,在放松对朝制裁问题上,文在寅总统并未赢得欧洲国家的支持。但在其他合作领域,如气候变化、贸易、人权、能源和技术,文在寅总统的努力收到了成效。

(二)出访东北亚地区

截至目前,文在寅总统已6次访问东北亚国家。这与前几任政府大致相当,但是在发展对华和对日关系方面,文在寅政府遇到了难题。

文在寅总统任内仅两次访问日本,而且没有一次是国事访问。由于历史问题,韩日间复杂的关系已成为不争的事实。2019年下半年,由于韩日相互采取报复性措施,两国贸易与安全关系也受到了影响。尽管韩日现已就所有悬而未决的问题恢复了对话,但尚不清楚两国能否解决在历史和贸易等诸多问题上的根本分歧。

2017年12月,文在寅总统对中国进行国事访问时受到的冷落表明中韩关系也受到了挑战。中国似乎还在纠结“萨德”系统问题。尽管文在寅政府宣布所谓的“三不”政策(即不追加部署“萨德”系统、不加入美国的反导体系、不发展韩美日三边军事同盟),但韩国仍无法修复与中国的关系。由于中国担心韩国可能会允许美国在朝鲜半岛部署中程弹道导弹,情况或将变得更加复杂。鉴于未来几个月习近平主席将访问首尔,中韩关系仍存在重新定位的机会。

(三)出访中东、非洲和拉丁美洲

文在寅总统的外交政策与前任总统之间的最大区别在于不太重视拉丁美洲、中东、大洋洲和非洲地区。截至目前,文在寅仅仅对上述地区的阿根廷和阿联酋进行了访问,其中对阿联酋进行了国事访问,而访问阿根廷是为参加二十国集团首脑会议。虽然现在判断文在寅总统是否还会访问上述地区的国家还为时过早,但从国家利益的角度看,这些地区无疑是非常重要的。因为韩国绝大部分石油和天然气都严重依赖中东。韩国在拉丁美洲的总投资额超过80亿美元,贸易额超过500亿美元。随着拉美地区变得更加繁荣,韩国与该地区的关系只会变得越来越牢固。由于美国主导的“印太战略”也涵盖大洋洲和南太平洋,因此韩国将增加与该地区的接触,以进一步强化“新南方政策”落地。可以确定的是,文在寅总统任期内所强调的更加多元的外交政策必将使韩国更加致力于发展与上述地区的关系。


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