当前位置 : 首页 > 海外资讯

【世界观】美专家建议采取措施打击朝鲜制裁规避行为

来源:大国策智库   作者:编译/书香慧言      2020-05-12
【编者按】自第一次朝核危机以来,联合国安理会先后出台了十余项对朝制裁决议,同时以美国为首的西方国家还不断追加对朝单边制裁。为规避这些制裁措施,朝采取了多种举措,在恶劣的外部环境下开辟了一条生存之道。2020年3月4日,新美国安全中心(CNAS)能源、经济与安全项目主任兼高级研究员伊丽莎白·罗森伯格与经济制裁问题专家尼尔•巴提亚联合撰文,针对朝目前采取的规避制裁措施,提出应对建议。

原文标题:Busting North Korea’s Sanctions Evasion
编译:书香慧言
《世界观》系列文章由大国策智库组织编译。

一、朝鲜规避制裁的主要举措

文章认为,朝鲜正利用各种方式募集资金,以支持其核导研发计划。有些方法利用了某些国家和经济体对朝鲜非法活动的不了解,甚至对于那些资深朝鲜观察人士来说也未曾见过。

(一)实施非法网络活动。金正恩政权保有先进的进攻性网络能力,可以用来窃取金融资源并在全球银行系统中转移资金。过去,与朝鲜有联系的黑客组织成功渗透到一些国家的中央银行、加密货币交易所和一些世界上最大的商业银行。联合国朝鲜专家小组指责朝鲜从孟加拉中央银行窃取了高达8100万美元,并通过菲律宾的赌场洗钱。这些朝鲜犯罪分子还入侵了10余个国家/地区的自动取款机,窃取了数亿美元。其他与朝鲜有联系的实体也通过向世界各地的公司出售信息技术服务,包括网站和应用程序开发服务,以暗中筹集资金实现平壤方面的非法目的。金融机构通常不愿意承认遭到黑客攻击,这使金融界很难从中汲取教训或因此加强相关机制避免将来受到入侵。而包括美国在内的政府则饱受部门间协调不力以及缺乏对朝鲜恶意网络活动认知的困扰。大多数美国高层决策人员及国会议员对朝鲜网络抢劫与黑客活动相关的技术缺乏基本了解,从而使制定应对政策和监管提案变得尤为困难。此外,政府也不愿意与私营部门共享有价值的信息。

(二)违反联合国制裁进行非法海上接驳能源交易。交易活动包括进口精炼石油产品、向包括中国和俄罗斯在内的联合国安理会成员国出口煤炭。由船舶经纪人、贸易公司和船舶运输经营者组成的国际网络为朝鲜非法海上交易提供帮助。其中大部分非法交易活动都是在国际水域进行,使美国及其伙伴国难以将其彻底阻断。

(三)利用海外劳工创汇。朝鲜劳工长期在世界各地务工,这违反了联合国安理会2017年通过2397号决议。朝鲜在海外工作的劳工最多达到了10万人,每年可为国家创汇约20亿美元。大多数劳工集中在中国和俄罗斯。中俄也因不严格落实联合国安理会决议而经常受到美国的指责。根据联合国决议,遣返朝鲜劳工的最后期限是2019年12月22日,但依然有报道称朝鲜劳工仍继续在这些国家工作。下一步,联合国专家小组的报告可能会重点提及违反安理会决议继续雇用朝鲜劳工的行为。

上述非法活动可为朝鲜带来数亿至数十亿美元的收入。根据联合国的评估,仅网络活动的总收益就可能“高达20亿美元”。通过有组织和持续的制裁规避活动,朝鲜向外界表明,即使遭受严厉的经济制裁,其仍有能力继续拥有和发展核武器。

二、打击朝鲜非法创汇活动的对策建议


针对上述情况,文章认为,国际社会必须准确认识到其中的问题,并采取创新方式追踪朝鲜的非法融资活动。美国必须与私营部门、盟国和伙伴国合作,共同打击朝鲜的非法金融行为。具体如下:

(一)调整激励措施,以便开展更具创造性的网络分析。国会应通过对金融服务行业的法律监督,以及对联邦和州监管机构的支持和指导,鼓励银行与公司将行为分析纳入其申报工作,以监督和阻止朝鲜开展与武器扩散相关的金融行为。这项工作是多层面的:一是应调整审核要求,以便使金融机构在采用先进技术后能够获得好的审核结果;二是对投资使用下一代申报技术的金融机构提供税收优惠;三是制定相关法律制度,以便使执法部门能够致力于保护那些敢于揭发客户非法活动的金融机构。这种激励措施非常很重要,因为有些银行即使知道自己在涉朝问题上需要承担某些法律义务,但在没有政府施压的情况下,也很难投入大量资源引入新技术。

(二)建立海外资产控制办公室(OFAC)信息交流平台。根据《美国爱国者法案》第314(b)条,金融犯罪执法网络(FinCEN)的信息交流计划有利于金融机构间主动开展信息共享。根据该计划,金融犯罪执法网络(FinCEN)定期就各种非法金融威胁召开情况说明会。它负责确定会议的主题并邀请自愿参加该计划并且能够提供有用信息的金融机构参会。财政部海外资产控制办公室应借鉴这种模式来应对首要制裁威胁,包括朝鲜规避制裁及与武器扩散有关的融资活动。金融机构及其他商业行为体可以利用海外资产控制办公室交流会的机会分享风险信息,以及那些不在制裁名单上但却值得怀疑的客户信息。

(三)增强中央银行及金融机构的信息安全。鉴于朝鲜网络活动的复杂性,美国应牵头完善用于全球金融体系的网络安全协议。朝鲜通过从各种金融机构直接盗取资金来获取发展大规模杀伤性武器或弹道导弹所需资源,这为其他潜在的从事武器扩散的非法行为体树立了强有力的榜样。朝鲜在这种能力上的投资巨大,令世界许多国家都无法与之相比。为此,美国应首先增强自身应对各种非法网络活动的能力。国家安全委员会可组建一支由国务院、财政部、国土安全部以及情报界的高层代表组成的特别工作组。该工作组需要对朝鲜的网络活动进行汇总和分类,以便将这些信息直接提供给美国及国外易受攻击的金融机构。这些信息可在公共咨询会上传播,还可以向伙伴国提供,包括通过20国集团、经济合作与发展组织(OECD)等论坛,或其他目的的多边场合。这种机制可以共享调查人员所掌握的网络入侵方式,发现新的网络安全协议和软件,鼓励那些为朝鲜提供网络基础设施服务的国家关闭相关网络,并为资源贫乏国家的司法部门提供技术援助。

(四)根据私营部门的反馈,提供更多新的指导意见。美国政府主要依靠向私营部门提供的公共指南,来介绍各种规避制裁的行为。财政部曾与国务院、美国海岸警卫队一起对朝鲜规避制裁的类型进行了排序,并于2019年3月发布了有关朝鲜非法航运活动的最新指南。金融机构会定期就这些指南提供积极的反馈意见。财政部应发布针对其他优先关切领域的新指南,并更新此前发布的指南。针对朝鲜,财政部还应提供联合国专家小组报告所确定的机器可读实体清单。

(五)定期对可疑行动报告提供反馈(尤其是对那些无用的可疑行动报告)。可疑活动报告(或称“可疑交易报告”)是全球金融情报部门重要情报的主要来源。可疑行动报告是反洗钱计划的基石,可以揭示潜在违反制裁以及与武器扩散相关的融资活动的情况。承担审核义务的私营部门行为体应加大对该程序的投入力度,以确保向政府提供有用的可疑行动报告。但是,银行经常对无法及时收到可疑行动报告的反馈表示担忧,这使得其很难知道所提供的信息是否有助于国家当局采取实际行动。财政部应探索一种反馈机制,以便就可疑行动报告的用途交流信息。鉴于可疑行动报告数量巨大(2019年为230万份),财政部对所有报告提供反馈并不符合实际,但提供更多反馈信息有助于金融机构分析所掌握的数据。

(六)创建海外资产控制办公室规避报告数据库。海外资产控制办公室应该为新型非法活动报告创建数据库,以此作为金融机构向金融犯罪执法网络(FinCEN)提交的可疑行动报告的补充。这些涉及可疑制裁规避行为的报告将使世界各地的所有公司实体都能主动报告可疑的制裁规避活动。海外资产控制办公室可部署一种概念验证模型,特别是针对航运等高风险行业,因为这些行业目前还没有针对制裁规避或相关可疑活动的直接报告机制。

(七)更加及时地更新“特别指定国民名单”(SDN)。所有金融机构都知道要根据“特别指定国民名单”来审查客户及其交易,这是一切制裁合规计划的基础。目前,这种方法的局限性在于,当个人和实体的名称发生改变或使用别名时,某些公司(特别是小型公司)很难跟踪“特别指定国民名单”的变化。尽管有商业解决方案可应对这种挑战,但财政部可以通过更新在线版“特别指定国民名单”,来提供更便查阅的公共服务。

(八)围绕信息共享开展全球协调。各国政府需要在协调立法与监管框架方面开展更加紧密的合作,以实现风险信息的无缝共享,而不必担心违反数据隐私限制。由于各国法律禁令千差万别,使银行无法充分利用客户信息帮助政府应对这一严重威胁。协调信息共享将有助于利用公私伙伴关系开展司法管辖,从而大幅提高信息共享的影响力。

文章内容不代表大国策智库观点。
相关阅读:

Copyright © 2017 The Statecraft Institution, Beijing, China. All rights reserved.