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【世界观】日专家撰文阐述日本的印太战略观

来源:大国策智库   作者:编译/郭杨      2020-04-16

【编者按】近日,日本知名亚太地区问题研究专家佐藤洋一郎(Yoichiro Sato)在美国空军学院《印太事务杂志》上发表题为《日本的印太战略——旧地理与新战略现实》的研究文章。文章认为,日本所处的地理位置决定了其外交与安全政策,因此难以从根本上改变其战略思维方式,即依靠美日同盟关系确保自身经济运转与领土完整。但随着美国相对实力的下降以及中国的快速崛起,日本需要通过采取对冲战略以应对外部战略环境变化所带来的不确定性。文章着眼于日本的海上通道安全、战略调整和经济多元化,分析了日本的印太战略观。

原文标题:Japan’s Indo- Pacific Strategy:The Old Geography and the New Strategic Reality

《世界观》系列文章由大国策智库组织编译。


一、旧地理中的“被动国家”


(一)高度倚重日美同盟关系


一方面,日本拥有重要的地缘战略位置。日本是欧亚大陆东部边缘的一个群岛国,位于美国这一世界主要海上力量的地缘战略前沿。自二战结束以来,美国在日本领土上的军事存在使其能够威慑对手并应对安全挑战,从而维护自身利益。遍布日本的海空军事资产为美国提供了针对敌对陆地大国的战略海上拒止能力,这对美国的冷战遏制战略至关重要。


另一方面,日本为换取美国的保护还付出了其他代价。冷战初期,尽管美国向日本提供了财政援助,但作为回报,日本将外交政策的自由权交给美国,并追随美国在东亚的遏制战略。进入后冷战时期,日本继续依靠美国在南海和印度洋的海上军事优势,以确保其商船安全。


(二)高度重视东南亚海上安全并不断向印度洋扩展


从冷战初期开始,日本就将东南亚的海上安全提升到战略高度,但由于其宪法对集体防卫权的限制性解释,日本并未定义其在军事方面的作用,主要通过安全与政治经济举措发展与地区及其他国家的关系。


在政治领域,主要强调通过官方开发援助(ODA)和商业投资与该地区资本主义国家建立友好的经济相互依存关系。同时,日本也为非洲主要国家经济基础的发展提供了官方援助,并在冷战后通过东京非洲发展国际会议机制进一步巩固这一举措。日本的援助帮助一些东非国家和南非得以在过去二十年间实现经济快速增长,这些国家对东京的重要性变得日益重要。同时,日本与印度携手在非洲经济连通性基础设施发展领域对冲中国的“一带一路”倡议,但因预算有限,日本无法扩大官方发展援助,只能将私人投资作为当前关注的重点。


在安全领域,自2001年底以来,日本在印度洋地区(IOR)海军活动的扩张与其对该地区沿海国家援助的扩展保持同步,同时也与其经济利益在南亚和非洲地区的不断扩大相一致,切实证明了其战略利益的高度连续性。虽然马六甲海峡这一主要咽喉要道是日本最初与地区国家开展安全合作的重点,但现已逐渐扩大到整个东南亚及其他地区的反海盗活动。“911事件”后,日首相小泉纯一郎立即使日本加入到遏制塔利班和基地组织走私活动的联合行动中,向美盟海军提供海上加油支援,该行动一直持续到2010年。在更加倾向自由主义的新政府领导下,日本将目光转向亚丁湾的反海盗行动。自从在吉布提设立二战结束以来首个海外军事基地以来,日本也正在中东和非洲加强与美军在军事情报收集领域的合作。此外,东京开始为印度洋沿岸国家的海岸警卫队学员提供培训。日本发起的《打击海盗和武装抢劫的区域合作协定》(ReCAAP)为其提供了一个与红海沿岸国家开展区域合作的范例。这些举措使日本改变了“被动国家”的形象。


(三)新的发展变化


一方面,日本激进主义的增长步伐日益加快。该现象主要由以下事实导致:宪法对行使集体自卫权的约束,任何使用战斗部队可能性的政治敏感性,以及日本政府关于不要重燃亚洲对日本军国主义历史恐惧的告诫。日本战后海外军事活动的地理范围始于东南亚,并在2001年后扩展到印度洋地区。在偶尔进行过境培训和港口访问以外,日本直接使用军事资产并非始于东南亚,而是2001年下半年赴印度洋执行的加油保障任务。


另一方面,地区国家希望日本发挥更大作用。在整个1990年代和2000年代初期,日本始终坚守的原则是,不承担东亚区域经济一体化的风险。然而,随着中国因南海问题与部分东南亚国家之间关系日益紧张,以及美国作为主要域外利益攸关方对地区事务的参与程度不够,东南亚沿海国家的担忧加剧(如越南、菲律宾、马来西亚、新加坡和印度尼西亚),并希望日本在该地区扮演更加积极的安全角色。但从另一个角度来看,鉴于两个地区新的战略环境,日本显然不能做出明确的战略选择。


二、新的战略现实


(一)动态变化的外部战略环境


日本周边地理环境只是决定其总体战略的一个因素。经济和政治因素都与地理相互作用,为日本带来了动态变化的外部战略环境。


一是美国因素。冷战结束和苏联解体简化了日本对外部战略环境的主流认知。美国成为新的单极世界领袖后,日本在美日同盟中不断追随美国强化集体安全合作,以避免遭到抛弃。为此,日本在1990年代和2000年代围绕海外派遣自卫队问题提出了一系列新立法,为国家宪法重新解读集体自卫权奠定了基础,并为2015年在安倍领导下制定更加全面的安全立法奠定了基础。


二是中国因素。一些观察家认为,中国的崛起以及对中国经济即将赶超美国的预期似乎意味着美国的霸权地位将不保。美国相对实力有所下降导致位于中国周边的美国盟友似乎表现出寻求平衡的意图和举动,日本就是其中之一。但日本的战略并不能被简单定义为平衡。有迹象表明,中国的崛起可能不如先前预计的那样持续或持久。假设日本战略思想家没有考虑到这样的长期前景,或者他们决定在中美之间采取一边倒政策,这些都是不现实的。


三是俄罗斯因素。俄罗斯重返国际大国政治舞台为亚洲的力量平衡增加了复杂性。尽管没有任何可靠的经济预测可以断言俄罗斯的快速崛起,但莫斯科方面很可能仍将保持强大的军事实力。


(二)日本对于塑造地区经济和安全秩序的尝试


日本认为,有诸多迹象预示着多极世界的到来。然而,要预测在新的多极世界中哪种秩序会占上风并不容易,主动引领一种秩序则更加艰难。日本的努力经过了一个发展变化的过程:


最初,冷战结束时,日本在亚太地区积极地领导了经济和安全秩序的制度化,通过与澳大利亚共同努力促进了以东南亚国家联盟(ASEAN)为中心的框架体系(即东盟地区论坛ARF和亚太经济合作组织APEC)。这种包含中美在内的多边主义旨在基于经济自由主义和国际贸易,并在现有的和增强的多边规则和制度以及美国主导的现行安全秩序中,稳固美国的利益及其对该地区的承诺,并规范中国的行为。令日本沮丧的是,东盟地区论坛和亚太经济合作组织未能取得太大成果。


而后,由于东亚地区贸易和投资的增长,“东盟+3”合作对于日本外交十分重要。中日韩与东盟定期举行APT会议,讨论经济和政治问题,但东京仍更加专注于经济议题,并担心中国会主导该论坛。日本随即邀请澳大利亚、新西兰、印度、美国和俄罗斯加入扩大的东亚峰会,就政治议题进行讨论,以削弱中国的影响力。奥巴马政府一改美国此前对以东盟为中心的论坛的抵触,并加入了东亚峰会。


同时,基于东盟+3成员国身份,日本寻求签署区域全面经济伙伴关系(RCEP)协议。这是日本采取的另一个战术动作,以便在商讨将美国包含在内的自由贸易协议时获得更大影响力。该举措背后的战略考虑是,通过该协议实现的贸易转向前景将迫使美国致力于构建一个包含东亚在内的更大的自由贸易集团,而该论坛所倡导的多边主义将限制美国在双边环境中所享有的谈判优势。


由此可见,区域经济形势迫使日本同时寻求扩大与东亚一体化进程,并在更广阔的环太平洋地区倡导贸易自由化,将最重要的美国纳入其中。日本经济战略的基本面没有动摇,即在更加自由的规则下追求更大程度的经济一体化。日本对印太地区的重视也表明其对人口众多的南亚国家所提供经济机会的期望也越来越高,如印度、孟加拉国、斯里兰卡及其他地区(包括发展中的东非国家)。


(三)探索新型地区安全合作伙伴关系


在这样一个多极化区域内,如何妥善参与力量平衡维护地区安全还远远不够明朗。在这种不确定性中,日本的“骑墙性”主要表现在:在现有的美日集体防御框架内发展自身军事能力);寻求补充性的“结盟”(与美国其他盟国和伙伴间建立安全伙伴关系,如澳大利亚、新加坡、英国与法国);进一步探索新的安全合作伙伴关系(如与印度、印度尼西亚、俄罗斯和越南)。


一是在发展对澳关系上,自1996年以来,日澳两国共同加入美国主导的三边安全对话,并密切协调在非传统威胁领域(如反恐和东南亚自然灾害等)的安全政策。日本曾尝试向澳大利亚出售“苍龙”级先进柴电潜艇,尽管最终败给了法国一个竞争对手,但表明日澳间存在共同利益。而澳方与法国现行协议的持续萎缩可能会为日本重新打开机会之窗。近年来,日澳双边及美日澳三边安全合作日益升级,任务范围已远远超过人道主义救援/灾难响应范畴,不断向联合作战走深走实。


二是在发展对新加坡关系上,日新安全关系建立在民事海上安全和安保合作基础上。日海上自卫队舰艇定期对新加坡进行港访,而无需以执行训练任务为名。


三是在发展对英国关系上,日英军事合作早有先例,在伊拉克战后重建工作中,英军曾在伊拉克的萨马瓦为日本工兵提供警卫。2018年英军首次赴日参加陆上演习,开启了两国安全合作的新篇章。同时,英国渴望进入日本的武器市场,正在讨论帮助日本发展下一代战斗机支援飞机的可能报价。对日本而言,这至少可以作为与美国供应商进行谈判的筹码。


四是在发展对印度与越南关系上,日本与印越两国开展的安全合作主要集中于海上。自2014年以来,日本参加了美日印“马拉巴尔”海上联合演习,强化了三边安全合作。安倍首相努力扭转了印度国防部门拒绝改变双边安全合作现状的局面,日本首次对印出售了军事装备,即出口“新明”US-2大型两栖救援飞机。越南方面,日本已完成了首批10艘巡逻艇的交付工作。2014年以来,日海自舰艇多次赴越南进行港口访问;2018年,日本首次派遣潜艇和排水量最大的新型直升机航母“加贺”号赴越南进行港口访问,随后在南海与美国进行了联合反潜演习。


五是在发展对印尼和俄罗斯关系上,日本与印俄的安全合作总体上仅限于非传统安全和搜救领域。但值得注意的是,在西方世界因俄罗斯对乌克兰的干涉而对俄实施经济制裁时,日俄围绕和平条约及归还“北方争议领土”等问题的谈判却取得了持续进展。


三、安倍的印太政策


受资源和意愿的限制,东京方面强化印度洋地区的海路安全的努力有限。日本倡导海上联盟(通常指美日印澳四边安全对话),主要目的是提高成员国应对中国崛起的信心。它更像是一种外交战略,而非军事战略。


(一)政策提出背景与战略预期


受限于外部安全环境和内部资源带来的机遇与制约,日本无法主动领导该地区新的战略调整。然而,无论中国还是美国,其采取毫无节制的单边主义极端行为显然都将损害日本的经济利益。中国可能在东亚追求的军事霸权将对日本构成威胁,而事实证明,美盟在军事上对中国形成的威慑程度不足以满足日本在军事和经济领域的复杂利益。日本已经通过其在东南亚及其他地区的经济和外交战略为美盟提供了支持。日本担心美国在1970年代背着自己暗地改善对华关系的“尼克松冲击”(Nixon Shock)再次上演。反过来,这种恐惧使日本无法冒着牺牲从中国获取经济利益的风险而完全追随美国。同时,东京需要发展自身能力,并有选择地将其运用于与美国的集体防御,以证明日本具有在必要时作为伙伴来制衡中国的价值。安倍所倡导的“四方”战略结盟属实只是结盟,象征意义远远大于实际意义。这种合作的局限性在于日本的伙伴国与中国的经济联系日益紧密,而且东京方面本身也不愿将与美国的集体防卫承诺扩大到美国的伙伴国身上。东京对自己的结盟伙伴并没有寄予不切实际的过高期望,但东京必须避免其伙伴国可能选择与中国结盟的可能性。


(二)具体安全举措


在印度洋,尽管印太概念强调两大洋间的连通性,但日本在马六甲海峡以西活动有限。亚丁湾反海盗巡航确保了这一重要海上咽喉要道的航行安全。自2010年以来,日本指定两艘驱逐舰(轮流)赴该海域执行护航任务。该倡议是在民主党政府的领导下启动的,替代了自民党主张的印度洋反塔利班海军联合加油行动,并促成了《反海盗法》的出台。

在南海,日本大多数时候仅限于将海岸警卫队巡视船和飞机派往东南亚沿海国家,并象征性地将自卫队舰艇派往该地区,以抗议中国岛礁军事化行动。尽管过去4年,日本在南海地区开展的单边和双边海军演习以及港口访问有所增加,但仍未加入美国发起的“航行自由”行动。南海与东海之间的联动性,导致日本在南海存在不断增加的同时,保持一定的克制。


在东海,中国拒绝承认日本对钓鱼岛的控制以及日本声称的对华海洋边界,东京担心日本积极参与南海合作会激怒中国,从而引发中国在东海提出进一步的主张。但另一方面,中国在东海的强势行动可能使日本摆脱在两海问题上自我约束。日本于2019年8月宣布,将把两艘“出云”级驱逐舰改装为航母,并采购42架F-35B战斗机(可能部署在新的航母上),这意味着日本决心重获单独击退对岛屿领土小规模入侵行动的能力。


(三)经济举措


东京的经济政策与其安全战略并不完全吻合。在美国加入《跨太平洋伙伴关系协定》谈判前,日本并没有参与该协议的谈判。这表明日本强烈希望与美国达成自由贸易协定,但并不是通过双边协商来达成,以避免美国借助双边经贸协议与安全政策的联系强化自身影响力。当美国退出上述协定时,日本以修订的《全面和进步的跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)挽救了该协定并保留了关税减让,以防美国后来决定重新加入该多边协议。此举更多是一种战术上的适应,旨在改善与美国的经济关系。日本的战略预期不是把贸易政策与遏华军事战略对接,而美国似乎正在推动向这一方向发展。相反,日本的目标是通过利用CPTPP和RCEP谈判,以多边和自由贸易规则来规范中美两国的行为。


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