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【世界观】从近期美伊关系紧张看美国中东政策存在的问题

来源:大国策智库   作者:编译/书香慧言      2020-04-02
【编者按】近日,美国布鲁金斯学会安全与战略小组客座高级研究员、美国会授权的叙利亚问题研究小组专员玛拉·卡林(Mara Karlin)博士在“法务博客”网站上撰文,针对美刺杀伊朗革命卫队“圣城旅”指挥官苏莱曼尼后美伊紧张关系持续升级,指出美国现行中东政策的弊端及下步应思考的问题。
原文标题:Three Key Insights for U.S. Policy in Light of Recent Escalation with Iran
《世界观》系列文章由大国策智库组织编译。

一、对当前中东局势的认识

文章指出,伊朗指挥官苏莱曼尼遇杀后,美伊局势变得更加棘手。这种紧张局势暴露出三个方面的关键问题:

(一)美国对伊战略是令人费解和笨拙的。特朗普政府的对伊“极限施压”政策反映了其在伊朗问题上采取了与以往政府完全不同的愿景。然而,该政策在实施过程中,出现了许多相互矛盾的举措。一方面,特朗普政府推出的《国家安全战略》和《国防战略》聚焦与中俄开展大国竞争。另一方面,特朗普政府为达成对伊政策目标而采取的措施缺乏明确、统一的策略。例如,美国退出《伊核协议》(JCPOA)后,并未致力于寻找解决伊核问题的其他途径或为达成新协议奠定基础。同时,美国也未能有效领导和动员国际联盟对伊施压。针对伊朗的入侵行为,美国政府采取了模糊不清、相互矛盾的临时性应对措施:一方面在去年夏天伊朗击落一架美军无人机时,未采取任何有效应对举措;另一方面却通过刺杀苏莱曼尼使局势骤然升级。

可以肯定的是,有证据显示,苏莱曼尼在过去数十年一直在损害美国在中东的利益,他领导着伊朗在该地区的活动。人们不能也不应否认现任及前任美国国家安全决策者们对苏莱曼尼的指控。但令人无法理解的是,他为什么被杀,以及为什么在那个时间、那个地方被杀。此外,由于伊拉克及其他盟国对于合作充满了不确定性,在过去几周时间里,打击“伊斯兰国”的行动受到了严重干扰。最重要的是,美国这种令人困惑的做法,被伊朗人解读为“软弱”,被美国的地区伙伴国以及欧洲和亚洲盟国解读为“善变”,被朝鲜等其他美国对手解读为“给美国制造麻烦的机会”。

伊朗军方对美国军事基地发动的导弹齐射攻击并不是伊朗对苏莱曼尼遇刺所采取的报复行动的全部。尽管后续报复行动的时机和目标尚不明确,但毫无疑问伊朗将采取进一步报复行动,包括可能利用真主党等“代理人”对美国军方人员经常光顾的软目标发动袭击,或者直接对整个海湾或黎凡特地区的美国外交或文职人员发动袭击。如果认为伊朗的报复行动已经被美国可能采取的进一步军事行动所慑止,那么这种认识是完全错误的。鉴于伊朗已经在该地区建立起强大的“代理人”团队,其报复行动远未结束。

(二)中东局势正在朝越来越有利于伊朗的方向发展。在叙利亚,在俄罗斯和真主党等方面的大力支持下,伊朗确保了专政领导人巴沙尔·阿萨德继续执政。在黎巴嫩,新政府进一步增强了真主党和大马士革的权力,不太可能采取真正的措施来阻止经济进一步恶化或消除抗议者的愤怒。在伊拉克,主要选区正在认真考虑美国的军事存在。在也门,沙特和阿联酋花费了多年时间与胡希武装作战,除了让也门承受巨大损失,让伊朗窃喜外,没有其他任何可圈可点的地方。在整个中东地区,伊朗“代理人”的数量和能力都在增长。值得一提的是,伊朗政权一直在寻找办法为其优先事项提供资金,如,承受8年两伊战争的阵痛努力建设真主党。可以肯定的是,正如国际社会的制裁正在消耗伊朗的经济一样,伊朗内部以及黎巴嫩等地的不满情绪对伊朗政权不利,但总的来说,局势的发展对伊朗越来越有利。

对此,美国可以采取一些措施来改变这种局面并重获地区影响力,特别是在黎巴嫩和海湾地区。如果美国放弃黎巴嫩,真主党和伊朗将大喜过望。因此,美国应继续介入那里的事务,特别是维持与黎巴嫩军方的关系,但必须认识到黎巴嫩新政府糟糕透顶。由于黎巴嫩军方和政府正在努力寻求新的和解方案,美国必须密切关注相关情况,以确保黎巴嫩军方能够继续应对彼此关心的威胁,并加强对驻黎巴嫩的美国军事和外交人员的保护。美国还应痛斥那些进一步削弱国家主权的黎巴嫩领导人。例如,制裁黎巴嫩外交大臣吉布兰·巴西尔,因为此人为真主党不断谋求增加政治利益提供便利。缓和海湾地区的紧张局势是明智之举。阿联酋和沙特等海湾主要国家正在寻求与伊朗和解。美国还应鼓励沙特与卡塔尔结束冲突,并敦促沙特寻找结束也门战争的途径。最重要的是,美国应实现与沙特关系的正常化。这需要美国重新审视沙特的价值,并认真考虑如何对沙特采取奖惩分明的措施。所有这些措施都是为了消除竞争局势,并进一步确保美国能够集中精力应对基本的挑战。

(三)美国必须寻找一种可行的方式下调对中东地区的关注度。尽管未来真正的地缘政治挑战来自中国,但美国目前仍深陷中东泥潭。美国还在继续向该地区部署重兵。近几个月来,美国至少向中东增派了20,000军队,使驻扎在该地区的美国军事人员总数达到近80,000人。这种军事存在与美国在伊拉克等地的外交存在急剧下降形成鲜明对比。特朗普政府的“极限施压”战略导致伊朗成为美国的最大关注,此举带来的机会成本是,美国没有足够的时间、精力和资源来应对中国的地缘政治挑战。

此外,虽然美国应该摆脱中东泥潭,但此举不应给俄罗斯带来机会。俄罗斯一直致力于在中东地区持续开展外交攻势。对此,美国可以通过增强其外交态势、组建志同道合国家联盟,使俄罗斯更加难以从地区安全秩序中获利等方式,逐渐下调对中东地区的关注度。

二、美国下步应思考的问题

文章认为,美伊关系的发展与地区安全稳定密不可分。为此,美国政府应重点审视以下几个方面的问题:

(一)地区战略与实施途径。鉴于美国对伊朗和中东的战略很复杂,特朗普政府应阐明其地区战略目标及实施原因,尤其是实现该目标的途径。下步,美国需要考虑的问题包括:特朗普政府针对伊朗和整个中东地区的政策要达成什么目标?在美国与中俄开展地缘政治竞争的背景下,考虑到高昂的机会成本,美国该如何实施其中东战略?美国如何通过有效对外宣传来支持该战略的实施?

(二)打击“伊斯兰国”与反恐联盟。美伊关系交恶影响了打击“伊斯兰国”行动,并引发了一些伊拉克人的不满。下步,美国需要考虑的问题包括:美伊关系紧张对打击“伊斯兰国”行动及反恐联盟带来哪些负面影响?美国国会可以发挥何种作用来深化美国与主要盟国,特别是与伊拉克政府之间的接触与磋商?

(三)陷入困境的《伊核协议》。美国退出《伊核协议》而不是考虑如何改进该协议,导致美国与其他协议签署国分道扬镳,并使伊朗按照既定方案行事。下步,美国需要考虑的问题包括:采取哪种途径能够使伊朗与主要国际行为体之间达成某种协议,以便最大限度地消除伊朗的核计划?

(四)美国在中东地区的存在及政策目标。二十年来,美国在绝大多数情况下主要依赖军事手段解决中东问题,这种做法存在一定缺陷。尽管尚无证据表明美军人数的不断增加正在有效慑止威胁,但随着军事态势的激增,美国政府将更加依赖军事手段。如果美军被迫突然从伊拉克撤离,美国政府的影响力及行动能力将受到严重影响,更不用说撤军还会得到“伊斯兰国”和伊朗的欢迎。在叙利亚这样的重要地区,军队的任务十分模糊,而且经常在没有与任务单位或主要盟国认真协商的情况下,突然宣布重新部署。总之,过度倚重军事手段是以牺牲外交手段为代价的,因为美国在中东地区,特别是在伊拉克的外交存在已经严重缩减。因此,美国应压缩在中东地区的军事态势,尤其是减少在科威特和沙特阿拉伯等整个海湾地区的驻军,而且各种指挥机构也应大幅减少。下步,美国需要考虑的问题包括:美国政府在何种条件下才能将增加部署到中东的2万名军事人员重新部署到其他地方?美国政府如何制定撤军条件?美国政府如何正确调整其在中东地区的军事态势并适当调整其规模以应对潜在威胁?在当前国际形势下,美国政府如何有效压缩其在中东的驻军规模?美国政府如何增加并依靠在中东地区的外交力量?
文章内容不代表大国策智库观点。
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