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【世界观】传统基金会:增强韩国军事能力,顺利移交作战指挥权

来源:大国策智库   作者:编译/沈晓默      2020-03-12
【编者按】韩国文在寅政府主张“自主国防”,极力推动任内实现从美手中收回战时作战指挥权这一目标。近日,美国传统基金会东北亚问题高级研究员布鲁斯·克林格从“基于条件”的战时作战指挥权移交的角度,分析韩国军事实力与不足,认为尽管韩收回战时作战指挥权只是时间问题,但目前尚不具备收回作战指挥权的能力与客观条件。为此,文章建议韩国切实增强自身军事实力,强化韩美联合作战能力;美国应重申对韩安保承诺,协助韩国防改革进程;韩美双方应保持密切沟通,就战时作战指挥权移交后可能出现的问题做好充足的准备,确保韩美同盟不会被削弱。

原文标题:Enhance South Korean Military Capabilities Before OPCON Transfer
编译:沈晓默
《世界观》系列文章由大国策智库组织编译。


一、韩国当前的军事能力

(一)应对朝核导威胁能力

为应对朝鲜日益增长的核导威胁,韩国制定了“韩国型三轴体系”,包括“杀伤链系统”“韩国型导弹防御系统”和“大规模惩戒报复概念”。

1、“杀伤链系统”主要是指综合利用侦察监视设备探测朝鲜射导征候,先发制人消除朝导弹威胁,或对朝导弹攻击做出即刻反应。该系统包括侦察卫星、无人侦察机、高性能多光谱传感器、远程地对地导弹、“金牛座”空对地导弹、F-15K和F-35A战斗机以及“阿帕奇”直升机等。在上述武器系统支持下,韩军对朝导弹的探测、识别、打击及效果验证的过程应在25分钟内完成。然而,该战略需要完备的情报支持,以便识别和最终朝鲜的移动导弹,分辨导弹弹头类型,评估朝鲜领导人的意图,并且提供充足的时间以便在朝鲜导弹发射前对其发动攻击。该战略还假设韩国总统有权发动一场可能引发半岛全面战争的先发制人打击。目前,韩国仍高度依赖美方探测技术,但韩已计划部署自己的监视系统,包括购买4架“全球鹰”无人机,建造“韩国多用途地球观测卫星-6”,以及开发国产高空无人监视飞行器等。

2、韩国型导弹防御系统包括“爱国者2/3型”反导系统、绿松预警雷达,以及由韩国自研的中程及远程地对空导弹。同时,韩国还拟购买“标准-3”或“标准-6”舰载拦截弹,以作为现有“标准-2”拦截弹的补充。因韩日关系紧张,韩方拒绝将其导弹防御系统融入包括日本在内的美国全球导弹防御系统。因此,美2017年在韩部署的“萨德”末段高空导弹防御系统与韩国的导弹防御系统是分开运行的。

3、“大规模惩戒报复系统”的主旨是韩国运用各型导弹及特种部队打击朝鲜的领导层、指挥部级部队,以报复朝方的攻击。近年来,韩国不断加强武器研发,以提升其先发制人和精确打击能力,包括研制射程分别达300和500千米的“玄武-2A”与“玄武-2B”弹道导弹,射程达1000和1500千米的“玄武-3B”和“玄武-3C”陆基巡航导弹;引进了射程达500千米,能够部署在F-15K和F-35战斗机上的“金牛座”远程精确空对地导弹;还拟研发可摧毁朝地下军事设施和指挥中心的“玄武4”导弹。

上述体系自朴槿惠时期开始加速推进,至2017年文在寅上台后正式更名为“韩国型三轴体系”,并将“杀伤链系统”更名为“战略目标打击系统”,将“大规模惩戒报复概念”则更名为“压倒性应对系统”。

(二)韩国国防改革进程与现状

卢武铉政府于2005年启动了一系列国防改革计划,目的是将韩军打造成一支“小而精”的军队,计划将军队总人数由65万裁减至50万,在2020年前将陆军人数由56万削减至37万,将强制服兵役时间由24个月减少至18个月等。卢武铉认为,随着朝鲜威胁的减弱,韩缩减军队规模将是缓解南北紧张局势,改善朝韩关系的手段,朝鲜可能会效仿韩国做法,削减军队并减少挑衅。

李明博政府认为卢武铉的国防改革计划忽视了朝鲜的现实威胁,是不明智的政治决定,故下令修改国防改革计划,将军队调整方案完成时限由2020年延至2025年。同时,李明博政府寻求通过重组高层军事指挥架构,提升韩军各军种的协同作战能力及作战效能,为战时作战指挥权移交奠定基础。

朴槿惠政府继续推进前任政府的国防改革计划,逐渐削减军队总体规模,精简地面部队,下令打造“杀伤链系统”和“韩国型导弹防御系统”应对朝核导威胁,将战时作战指挥权移交由“基于时间”改为“基于条件”并为此着手改善韩军的自动化指挥系统。然而受预算和立法机构等因素制约,韩国防改革计划多个部分被推迟或没有实施,韩国防部及韩军仍高度依赖驻韩美军。

文在寅政府于2017年7月宣布“国防改革2.0”计划。韩国防部称该计划适应不断变化发展的战略环境和技术要求,也是对韩之前国防改革计划的延展。“国防改革2.0”计划主要包括:

一是加大军费开支。将国防预算由占GDP的2.6%提至2.9%,2019年至2023年5年军费总支出预计达2400亿美元,以年均7%的增幅保持高额国防投入;增加资金投入,力争在2020年完成“韩国型三轴体系”的部署;预计至2022年,韩国的国防支出将超过日本,成为全球军费支出排在第5或第6位的国家。

二是削减军队规模和服役时间。至2022年,将军队规模由62.5万人缩减至50万人,作战部队人数从49万减少至36.5万,合并第1、3集团军成立地面作战司令部,将陆军师由39个减少至33个,部署在前沿地区的陆军师由11个减至9个,通过减少单位数目实现最大程度满编,以利于部队快速部署;将官总人数从436人减少至360人,其中陆军将官减少66人,海军空军各5人;陆军服役时间由21个月减至18个月,海军由23个月减至20个月,空军由24个月减至22个月。

三是推进海空力量建设和武器升级研发。成立电子战战队、侦察飞行团,打造战斗无人机系统,组建海上航空司令部,强化海军陆战队特种作战能力,拓展空军航天作战能力;加强K-2坦克、K-9火炮、230毫米多管火箭炮、“张保皋”级潜艇、“日出峰”级两栖运输舰、F-35A战斗机、高空侦察监视平台和战术信息通信网络的升级、建造和引进工作;KDDX型新一代驱逐舰、“大邱”级导弹护卫舰、“张保皋”级潜艇将逐步列装,以便使韩海军保持朝鲜半岛周边海域的海上优势。韩空军将加强对空中威胁的探测、跟踪和拦截能力。同时,韩陆军推出了“5个可改变战争局势”的作战概念,包括:全天候、高精度、大威力精确制导导弹;能够快速夺控敌方关键目标的战略机动部队(机械化师和空降师);执行斩首行动的特殊任务旅;可对朝鲜领导层及大规模杀伤性武器实施持续监视的无人察打作战大队;可强化单兵作战能力的“武士平台”。

此外,韩国防部还曾在2017年宣布了一项新型作战计划,即在对朝开战初期,不等美军增援力量抵达前,在两周内占领平壤。该计划据信包括先期摧毁1000个朝境内导弹目标,韩空降兵和海军陆战队随后实施两栖登陆,以迅速击垮朝鲜政权。目前尚不清楚该计划是否独立于美韩军“5015作战计划”,因为“5015作战计划”中也包括了对朝核导设施进行先发制人打击的方案和对朝领导层的斩首行动方案。然而,从2018年后续报道情况看,文在寅政府似乎放弃了万一生战两周内占领平壤的计划。

(三)对韩“国防改革2.0”计划的评估

1、值得称道的部分。一是重视朝鲜乃至中国的威胁。文在寅政府的“国防改革2.0”计划很大程度上继承了前几任总统的计划,但与卢武铉认为朝鲜威胁会减弱不同的是,文在寅认为来自平壤的威胁始终存在,并将对朝鲜核、导弹和常规力量的持续防范体现在改革计划中,这一点似乎与李明博和朴槿惠相一致。另外值得注意的是,文在寅政府提高了对中国威胁的关注,着力将资金投入海空力量建设,目的或是应对中国的长期威胁。二是美韩军事交流保持紧密。韩国需要证明其已具备必要的条件,才能够收回战时作战指挥权,而这一准备过程是漫长的。即便是韩收回战时作战指挥权,韩美联合部队司令部仍将保留,并具有独立性和完整性。同时,随着近年来韩不断购买“全球鹰”无人机、F-35A战斗机、宙斯盾系统等美制武器,韩美武器系统间的互操作性也在持续改善。三是韩国防改革关注新的领域。从韩国最新发布的国防白皮书看,韩已对网络战、空天领域和利用转化第4次工业技术革命的先进技术报以足够重视。

2、有待商榷的部分。一是军费开支方向存在误区。有专家认为,尽管韩军费开支增加,但没有把足够的资源投入到指挥控制和后勤储备等实用领域,只买了一些华而不实的“小玩意”。与此同时,韩方过分强调自主研发,虽然一定程度上带动了本土军工企业的发展,却也导致部署了造价昂贵且性能不佳的武器。二是C4ISR系统及联合作战能力仍然落后。尽管韩国投入了相当多的资源和精力来改进其C4ISR系统,以提升部队的联合作战能力。国防部计划大幅提升情侦监能力及合同作战能力,但由于各军种部门将自身利益置于集体利益之上各自为战,缺乏系统性的联合训练,使得C4ISR能力的提升速度比美方预期要慢很多。由于上述问题的存在,文在寅能否如期收回战时作战指挥权仍是未知数。

二、战时作战指挥权移交与美韩同盟

(一)美韩同盟与作战指挥权

韩国并不是独自维护本国安全的。美国为实现包括维护东北亚和平与稳定在内的全球目标,长期为韩国提供保护,遏制朝鲜的攻击,使韩国能够成为一个民主法治国家且经济也得到极大发展。为履行美韩同盟义务,捍卫美在亚洲地区的利益,美国在韩长期部署军事力量,以便对任何威胁作出即时反应。小布什和奥巴马总统均承诺驻韩美军要保持2.85万人的规模。实际上,美韩军事关系是一种复杂而完整的指挥体系。回顾历史,1950年朝鲜战争爆发后,时任韩总统李承晚将韩军作战指挥权移交给以美国为首的“联合国军”司令部。虽然1953年朝鲜战争结束,但直至1978年,“联合国军”司令部才将韩军的作战指挥权移交给新成立的韩美联合部队司令部。1994年,韩美联合部队司令部将平时作战指挥权移交韩国,但如果发生战事,韩军仍将归韩美联合部队司令部调遣。韩美联合部队司令由驻韩美军司令担任,其还兼任“联合国军”司令。2007年,韩总统卢武铉要求美国归还战时作战指挥权。根据韩美磋商结果,待作战指挥权移交后,韩美联合部队司令将由韩方将领担任,而驻韩美军司令则担任副司令,该司令部处于韩美当局的共同领导下。韩美曾商定在2012年实现作战指挥权移交,但日期被一度推迟。“基于时间”的作战指挥权移交也逐渐更改为“基于条件”。

(二)美韩同盟面临的挑战

一是对朝政策存在分歧。与金大中和卢武铉一样,文在寅政府对朝鲜威胁的看法与华盛顿相比更为温和。文在寅恢复了对朝“阳光政策”,承诺向朝提供诸多好处,以促使平壤方面缓和其敌对政策;文在寅主张制定旨在避免南北冲突和加强朝韩关系的政策,并将无核化任务交给美国。在无核化未取得任何进展的前提下,韩上述政策无疑将违反联合国制裁决议或美对朝单边制裁。文在寅还支持朝提出结束朝鲜半岛战争状态的“和平宣言”主张,认为这是实现半岛无核化的重要一步。然而在朝鲜威胁未解除之前过早地发表“和平宣言”或签署“和平协议”,可能会产生取消“联合国军”司令部,削减驻韩美军,废除《韩美共同防御条约》等系列后果,对韩美同盟造成严重负面影响。文在寅将改善朝韩关系置于无核化之上,这与美长期以来强调的消除朝核威胁的立场相左。

二是韩极力要求收回战时作战指挥权或产生隐患。文在寅提出“自主国防”,期待尽快从美手中收回战时作战指挥权。在2018年韩美第50次安保会议期间,韩国防部长官表示将争取早日完成行使战时作战指挥权的必要准备,韩美防长商定,在未来的联合部队司令部内,由韩军4星上将担任司令,美军4星上将担任副司令。战时作战指挥权的移交包括2019年开始的初始作战能力评估、全面作战能力评估乃至2022年的实现完全遂行任务能力。韩美曾就“基于条件”的战时作战指挥权移交达成一致,即韩军具备应对朝核导威胁的能力、主导韩美协防的军事能力,以及与移交作战指挥权时相符的半岛和地区安全环境。目前来看,这些先决条件均没有实现,但文在寅政府似乎仍在坚持尽快推进指挥权移交。今后还需要更多的演习和测试来评估韩方是否具备主导韩美协防的能力,如果韩国不具备所需能力而贸然收回指挥权,其结果将削弱韩美联合部队战斗力,还可能导致更多伤亡。

三是韩美联合部队与“联合国军”的关系可能产生混乱。目前,驻韩美军司令兼任韩美联合部队司令及“联合国军”司令,责任实现对接统一。但当韩美战时作战指挥权移交,韩方指挥官成为韩美联合部队司令之后,将会有衍生性影响,使“联合国军”与韩美联合部队间的关系与责任分工变得混乱。例如当半岛有事时,“联合国军”的海军部队,究竟归韩海军方面指挥,还是由“联合国军”司令部或美印太总部司令部控制?况且韩军方与其他国家建立沟通协调的能力也受到质疑。鉴于韩国指挥自动化系统能力的相对落后性,其在收回战时作战指挥权之前还需要解决如下几个问题:韩美军之间的通讯安全问题、韩军各部门之间的交流问题、韩军在冲突开始的60天内是否拥有足够的兵力和后勤储备问题、以及2018年来因取消多场演习导致的韩美联合作战能力下降的问题。

四是韩美防卫费分摊谈判引发的问题。特朗普政府始终敦促盟国承担更多防务责任。目前韩国方面已将军费增至GDP的2.6%,超过美在欧洲的所有盟国;韩方还提供了大量资源以支付驻韩美军费用,特别是承担了驻韩美军重新部署至汉弗莱斯基地所需费用的90%以上。但即便如此,特朗普仍希望韩国增加投入,不仅要求防卫费分摊合同每年一签,在最新的防卫费分摊谈判中将对韩要价提升至50亿美元,这种过高的要求可能会在韩国引发一波反美情绪。

三、对作战指挥权移交及韩美同盟关系发展的对策建议

(一)对韩国的建议

一是确保“国防改革2.0”计划顺利实施。文在寅总统的“国防改革2.0”计划旨在提升韩国的军事实力,是一项非常好的改革计划。但前提是韩国国会和立法机关必须予以足够支持,确保该计划执行过程中拥有充足的预算和强大的法律支撑,否则很可能会重蹈覆辙。

二是强化韩军指挥自动化系统。韩国继续发展和部署弹道导弹防御系统,增加弹药特别是精确制导弹药的储备量,增强反潜战和多域战能力,改进战略和战术层面的指挥自动化。如果不能改进现有不足之处,很可能会阻碍盟国在战时的联合行动,难以实现战时作战指挥权的移交。

三是增强韩美联合作战能力。虽然将韩国军力与美国对比可能不公平的,因为美国有全球防务需求,而韩国没有,但韩方仍然需要在升级C4ISR系统的前提下,改变作战思维方式和军事训练方法,努力向能够与美军联合作战的方向发展。

(二)对美国的建议

一是就韩国国防改革与韩保持密切磋商。美国的国家利益与韩国的国家利益深度交织在一起。尽管国防改革是韩国内问题,但韩国的任何举措都可能直接影响到韩美对朝共同防御上来。因此,美决策人员和军方需要全面参与韩国“国防改革2.0”计划的发展与实施。

二是重申对韩安保承诺。特朗普政府批评盟国并强调美国在海外部署军队的成本,加剧了韩国对美国不会履行其防御义务的担忧。美国应旗帜鲜明地表明,它将保卫盟友。

三是保持驻韩美军的规模。美军是保护关键盟国的必要力量。特朗普政府应该强调在朝鲜核、导和常规武力威胁减少前,甚至是韩美实现战时作战指挥权移交后,驻韩美军的规模都将保持2.85万人的规模。

四是理性逐步增加对美国军事存在的补偿。美国在海外驻军符合美国的战略利益,包括维护东北亚的和平与稳定。寻求从海外美军身上获利与美国的价值观和承诺不符。

(三)对美韩同盟的建议

一是维持“基于条件”的战时作战指挥权移交。韩国收回作战指挥权只是时间问题。但如果韩方操之过急,过早地主导了韩美协防,可能会在战时造成不利的后果。必须要等到韩方具备必要军事能力之后再推动指挥权移交,应坚决反对文在寅政府一味的政治因素驱动。

二是待战时作战指挥权移交后,要对韩美联合部队和“联合国军”各自的角色、任务及权限予以明确定位。“联合国军”和韩美联合部队在战时统属驻韩美军司令指挥时是不存在矛盾问题的。而韩美战时作战指挥权移交后,可能会导致各部队间指挥系统的不确定性,特别是对“联合国军”,因此需要在作战指挥权转换时确保消除任何潜在歧义。

三是恢复韩美联合军事演习。特朗普总统决定取消多个韩美联合军演是对朝单方面做出的重大让步,然而美方却没有得到任何回报。朝鲜既没有将停止核导试验写入法律,也没有宣布相应缩减自身军演规模。美国此举无疑是冒着削弱盟国防御能力的风险。联合演习是必要的,这将使盟国随时做好应对朝鲜攻击的准备。韩美应该宣布,如果朝鲜无核化仍没有取得进展,两国联合演习将恢复到以往水平。

四是定义韩美同盟的未来。尽管朝鲜当前仍是韩美同盟主要的共同威胁,但两国需放眼未来。随着韩国军事能力的不断提升,美国应呼吁韩在应对地区和全球安全挑战时承担更多责任,例如在维护南海“航行自由”方面发挥更大作用。

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