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【世界观】“一带一路”倡议给美日带来的潜在风险与机遇

来源:大国策智库   作者:编译/吴天昊      2020-02-20
【编者按】针对中国的迅速崛起,美国智库卡内基和平基金会与日本智库日本国际关系论坛(JFIR)自2017年4月发起了一项名为“中国对美日联盟带来的风险与挑战”的研究课题,邀请两国的中国问题、国际关系问题等方面专家围绕中国崛起给美日同盟带来的风险与挑战开展评估,以便使美日能够进一步加强在涉华问题上的合作与协调。该项目历时两年多,相关研究成果于近日在美智库卡内基和平基金会及日智库日本国际关系论坛网站上同步发布。本文是其中一项成果,由美国SAIS外交政策研究所中国外交政策专家卡拉·弗里曼(Carla P. Freeman)及日本东京科技大学教授(Mie Ōba)联合撰写,重点分析了中国“一带一路”倡议在东南亚地区给美日带来的潜在机遇与挑战,并据此提出应对建议。主要内容如下:

原文标题:Bridging the Belt and Road Divide
编译:吴天昊
《世界观》系列文章由大国策智库组织编译。

文章认为,在东南亚地区,中国的“一带一路”倡议给美国和日本既带来了风险也带来了机遇。美国是绝大多数东南亚国家的重要安全伙伴,而日本在东盟成员国的投资额高居首位。然而,随着中国在该地区影响力的不断提升,美国和日本必须为争夺东南亚市场、政治影响力以及军事准入权而与中国展开战略竞争。两国必须通过在外交、经济发展及地区安全等方面大量投资来强化与东南亚国家的联系,维持一直以来在该地区享有的政治与经济影响力。


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  “一带一路”倡议给美日带来的潜在风险


(一)给美国带来的风险

一是“一带一路”倡议带来了许多经济、政治和安全风险,尤其是该倡议的出台正值东盟国家对美国地区承诺的担忧日益加剧之时。这更有可能迫使一些东南亚国家必须在“搭乘中国经济发展的便车”及“与实力减弱或参与程度较低的美国为伍”之间做出选择。美国对东南亚的某些经济政策加剧了“一带一路”倡议对美国经济的不利影响。尽管东南亚各国普遍希望有机会密切与美国的关系,以平衡中国日益增长的影响力,但北京方面针对该地区开展大规模长远投资而精心制定计划与美国对该地区的忽视及政策缺乏连贯性形成了鲜明对比。东盟有四个成员国支持“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP),并最终加入了“全面进步的跨太平洋伙伴关系协定”(TPP的前身)。特朗普政府做出的不加入“跨太平洋伙伴关系协定”的决定仍然是地区国家对美国地区承诺表示担忧的根源。东南亚国家还担心美国将寻求通过与每个国家达成双边协议来解决美国与该地区存在的贸易逆差问题,并且美国可能会要求这些国家在军事上为美国主导的地区安全做出更大贡献。

二是“一带一路”倡议对美国在该地区的商业利益构成了潜在挑战。更重要的是,该倡议为中国提供了制定和输出一系列技术标准的机会,不仅在基础设施和运输系统领域,而且还将在人工智能等美国寻求建立全球领导地位的领域。与此同时,北京方面通过“一带一路”倡议增加人民币在国际上的使用。美国希望保持美元的主导地位,但“一带一路”却在使国际货币体系向美国不希望看到的方向发展。

三是由中国发起的机构与论坛(如亚投行、区域全面经济伙伴关系及“一带一路”)强化了中国对东南亚治理机制的影响,或将降低诸如亚洲开发银行(ADB)等较为成熟的机构的作用。此外,中国还表现出有意将经济影响力作为武器,来发展其地区利益。例如,2012年,当菲律宾派遣海军应对在黄岩岛附近捕鱼的中国渔船时,北京决定限制从菲律宾进口香蕉。因此,中国在该地区日益增长的经济实力可能使东盟内部的关系更加紧张。

上述情况正在削弱美国的地区影响力,并弱化了曾经对国际法和地区开放贸易体系具有积极作用的机制的影响。美国与东盟之间牢固的关系有助于鼓励该地区组织向中国施压,要求其在南海主权争端问题上遵守国际海洋法,并抵制中国进一步对其控制的岛屿实行军事化。

此外,随着中国通过“一带一路”倡议扩大和深化与东南亚地区之间的关系,中国与某些“一带一路”倡议参与国的军事合作也将不断拓展,这将影响美国在该地区的安全利益及美军向该地区的力量投送能力。东南亚国家已经是中国军事装备的主要采购国,这意味着中国有望取代美国成为该地区主要的武器出口国。

(二)给日本带来的风险

虽然“一带一路”倡议可能成为中日有限合作的载体,但它基本上是两国在该地区竞争加剧的根源。安倍晋三首相在2016年发起的发展和安全计划,强调发展高质量的基础设施及公开的安全合作,这为东南亚地区发展提供了另一种愿景。长期以来,日本一直通过双边途径和亚洲开发银行向东南亚国家投资和提供援助,因此日本提出的愿景具有地区吸引力。但与此同时,尽管东京对地区和平做出了承诺,但日本侵略的历史有可能使北京方面将日方倡议定性为一种新的“共荣”。

在提出中国投资替代方案的同时,日本还表示愿意在开放、透明的条件下与中国就“一带一路”项目开展合作。这种想法有助于东南亚国家避免再出现类似印尼高铁项目恶性竞争的事件。但也有可能出现中日关系紧张导致合作项目政治化,各方均要付出高昂代价的情况。

此外,中日之间在基础设施建设方面的合作还可能面临日本国内问题的掣肘,比如日本公司对合作缺乏兴趣。媒体曾高调报道了一项中日合作计划,即利用高铁将泰国东部经济走廊的三处机场连接起来,以此作为中日在第三国合作的典范。然而,日本公司最终选择退出该计划,使该项目不再成为中日合作的范例。中日合作所面临的挑战并非来自政治或安全方面,而是因为日本公司出于对盈利的担忧而不愿投资。

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“一带一路”倡议给美日带来的潜在机遇

“一带一路”倡议的光彩在东南亚国家已逐渐褪去,有关国家开始重新评估与中国达成的合作协议。例如,2019年4月,在马来西亚政府暂时中止了利用中国资金开发东海岸铁路的计划后,吉隆坡方面与中国就合作条款重新进行了谈判,中国将建筑成本降低至144亿美元,同意双方对该条铁路的运营权各占50%,并扩大了当地公司对该建筑项目的参与力度。双方由此达成的合作协议降低了中国提供的贷款额。这是东南亚国家对“一带一路”倡议的担忧不断增加导致中国改变承诺的一个事例。由于担心债务过大,缅甸也缩小了筹划中的皎漂港建设项目规模。

在此背景下,美国有机会使用“自由开放的印太”概念与日本、澳大利亚、印度等盟国和重要伙伴国协调自身在该地区的经济与安全战略。例如,华盛顿可以通过《更好地利用投资促进发展法》(BUILD)来兑现用其对该地区的金融承诺。该法案可能会推动对该地区技术、能源和基础设施等行业的投资,进而强化私人资本的作用,确保高质量的开发标准,并通过“印太战略”与伙伴协调发展,以最大程度地发挥伙伴国的影响。“印太战略”还提供了一个框架,可以将《更好地利用投资促进发展法》与日本的“高质量基础设施合作伙伴计划”以及印度、澳大利亚的东南亚基础设施项目、欧盟在亚洲的连通性战略等进行对接。

美国可以通过更好地利用其独特的智力资本和专业知识,提高其在东南亚地区的地位并倡导高水平的技术、社会和环境标准。据报道,美国经济学家、外交官和律师对缅甸的“一带一路”港口发展项目进行的评估是缅方重新就合作条件与中国进行谈判的关键因素。

随着地区行为体不断参加“一带一路”倡议,东南亚国家将主张战略独立。从这个意义上讲,东南亚地区与中国之间紧密的经济联系可能会鼓励各国寻求与美国建立更紧密的安全关系。民调显示,在整个东南亚地区,人们对中国日益增长的影响力看法不一。这种认知差异似乎与中国与地区国家间政治关系的紧张程度有关,因为对中国的态度最差的国家往往是与中国存在海上纠纷的国家。

区域连通性也为该地区的跨国犯罪创造了新的机会。特别是“一带一路”倡议可以为毒品、野生动植物及人口走私创造新的方式,这或将破坏地区稳定。因此,华盛顿方面还可以通过继续在应对地区多种非传统安全威胁方面发挥突出作用,来强化其作为地区公共产品首选提供方的地位。通过派高官参加地区峰会,美国可以加强其对东南亚地区及东盟的承诺,这对促进地区独立、加强地区凝聚力至关重要。尽管特朗普没有参加2018年11月举行的东亚峰会及亚太经济合作组织(APEC)论坛,但他参加了在日本大阪举行的2019年G20峰会,而国务卿蓬佩奥则参加了2019年8月举行的东盟峰会。

同时,日本依然是东南亚最大的投资国,也是“全面进步的跨太平洋伙伴关系”中最大的经济体和“区域全面经济伙伴关系协定”中主要的经济行为体。东京已做好准备,愿意继续扩大其在地区经济中作用,以防止东南亚国家全部倒向中国。日本仍然是亚洲基础设施投资的主要来源,并享有融资可靠及高质量发展的声誉。而且,对于加入“全面进步的跨太平洋伙伴关系”的东南亚国家而言,东京方面在该协议谈判过程中发挥的领导作用提升了日本作为可靠的经济与外交伙伴的形象。日本与印度在“亚非发展走廊”项目中的作用也为“一带一路”倡议提供了替代方案,至少为融资提供了其他来源,并为亚洲与东非建立联系提供了新的途径。同时,日本承诺与所有东盟成员国一道加入“区域全面经济伙伴关系协定”可以被视为是对东盟核心地位的支持,或者可被视为帮助东盟继续作为地区治理模式发展的核心力量。

日本完全有条件利用“印太战略”的共同愿景,来倡导区域合作的共同愿景,以鼓励东南亚国家与美国协调双边接触。随着日印关系的不断深化以及日澳(大利亚)建立牢固的关的,日本可以在和平宪法框架下,在加强地区安全合作共同应对中国军事足迹不断扩大方面发挥重要作用。2015年日本通过修改宪法,扩大了日本军方可参与的军事行动范围,例如为美国海军提供非战斗后勤支援以及为美国海军舰艇和飞机提供防御等。但需要指出的是,目前尚不清楚日本、美国及其他主要国家(澳大利亚和印度)对“印太战略”的发展方向存在多大程度的共识。

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美日下步应采取的措施

“一带一路”倡议仍存在很大的变数,东南亚也是世界上政治与经济最活跃的地区之一。因此,“一带一路”项目给该地区带来的风险和机遇仍然存在很大的不确定性。但是,美日可以通过有针对性地研究以下三个方面的问题,来消除这种不确定性:一是评估并实现伙伴国和盟国的目标:鉴于“一带一路”倡议所固有的风险和机遇,美国在东南亚的盟国和战略伙伴希望美国和日本在该地区发挥何种作用?东南亚国家的这些目标与美国、日本的地区利益有何关系?美国和日本如何通过合作方式来解决这些利益?二是评估风险:美日单独或共同与中国在地区基础设施项目方面开展合作将带来何种风险、机遇与影响?三是找到美日具有比较优势的领域:美日在新兴技术领域将如何更好地与中国开展竞争?

文章内容不代表大国策智库观点。
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