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【世界观】美专家在美国众议院举行的听证会上点评“一带一路”倡议

来源:大国策智库   作者:编译/吴天昊      2020-01-23

【编者按】当地时间2019年6月4日,全美亚洲研究所(NBR)主管研究事务的高级副总裁、美中经济与安全审查委员会委员甘浩森(Roy Kamphausen)在美国众议院金融服务委员会举行的主题为“促进美国的就业:再度授权美国进出口银行”的听证会上,围绕中国“一带一路”倡议问题作证,重点分析中国实施“一带一路”倡议的政治、经济和军事意图,并建议国会采取相应措施加以应对。


编译:吴天昊

作者:甘浩森(Roy Kamphausen)

原文标题:Promoting American Jobs Reauthorization of the U.S. Export-Import Bank

《世界观》系列文章由大国策智库组织编译。


一、“一带一路”倡议概况


甘浩森认为,“一带一路”倡议是中国在整个欧亚大陆乃至全世界建立新型国际秩序愿景的一种尝试性方案。目前,这种理想中的国际秩序轮廓更加清晰。中国已展现出有意将“一带一路”倡议打造成全球性倡议,现已将其扩展到西半球、欧洲和北极,并推出了“数字丝绸之路”和“太空丝绸之路”,不仅要在全球范围内寻求扩大影响力,而且还要在网络空间和外层空间等关键领域寻求扩大影响力。更广泛地说,中国利用“一带一路”倡议来推广其在很多领域的影响力,从增加市场准入、制定新兴技术标准,到控制全球媒体市场、出口“便于集权统治”的监管技术,再到修改全球经济治理规则等。随着中国公开谈论“一带一路”投资的军事用途以及扩大军事活动范围保护“一带一路”项目的必要性,“一带一路”倡议的军事影响也开始显现。鉴于上述原因,中国可能会继续增加其全球参与度,并且还可能建立更多海外军事基地。虽然中国已释放信号,表示愿意对“一带一路”倡议做出一些口头上或战术上的调整,以应对外界日益高涨的批评声音,但尚无迹象表明中国将从根本上改变“一带一路”项目实施过程中存在的一些最具争议的做法。随着“一带一路”倡议成员国队伍的不断壮大,以及中国外交政策在该倡议中的核心地位的确立,可以期待中国只会倍加努力,将“一带一路”倡议所代表的经济政策打造成全球经济秩序。


二、“一带一路”倡议旨在增强中国的经济与技术竞争力


甘浩森指出,虽然中国官员喜欢将“一带一路”倡议“标榜”为全球发展的福音,而且“一带一路”项目投资或许可以为整个欧亚大陆急需的基础设施投资提供一些必要的资源,但对北京方面而言,“一带一路”倡议主要是为了提高中国公司的竞争力和创新能力。实施“一带一路”倡议的目的在于:一是为中国产品,特别是高端制成品开辟新市场;二是促进国际社会接受中国的技术标准。如果这些目标得以实现,国际社会将长期依赖中国的知识产权和技术,从而使美国及其他外国公司处于不利地位。


“一带一路”倡议已经与中国的经济发展计划实现了对接,如“十三五”规划和“中国制造2025”。在“中国制造2025”战略所涉及的十大关键高科技领域中,“一带一路”倡议至少聚焦了五项,包括:航空航天设备、电力设备、新型信息技术,铁路设备和海洋技术。值得注意的是,电信是中国在“一带一路”成员国及其他地区进行技术销售的一个典型例子。在“一带一路”成员国,中国的电信公司正在加大力度参与当地基础设施建设、提供网络服务、出售通信设备等。华为、中国移动和中兴通讯正积极参与5G技术开发并加大了5G技术国际标准制定的参与力度。根据澳大利亚战略政策研究所(ASPI)的研究,截至2019年4月,中国公司参与了34个国家的52项5G计划。


在“一带一路”项目资金方面,大部分融资来自中国的政策性银行和国有商业银行。但在业务运作方式上,中国的银行与自由经济国家的银行不同,并不是从利润最大化的角度来做出决策。在实践中,这意味着受政府青睐的行业和公司能够获得补贴性融资,政府推动的项目(即使是那些缺乏商业可行性的项目)也可以优先获得资金。这使得中国公司能够以低于其他不享受类似补贴的竞争对手的价格进行投标。例如,近期,华为公司赢得了向荷兰无线运营商提供5G设备的合同,其价格比现有供应商瑞典爱立信公司的价格低了60%。此外,大多数“一带一路”项目都不是公开招标,而是提供给了中国公司,致使外国公司只能作为“配角”参与。


中国政府还向外国政府和企业提供购买中国设备与服务的信贷。根据美国进出口银行的数据,2017年,中国提供了价值363亿美元的官方出口信贷,占全球出口信贷的三分之一。华为是中国政府慷慨捐赠的最大受益者。根据其年度报告,华为在过去十年中获得了16亿美元的政府补助。与此同时,地方政府也向华为提供了大量补贴性土地,用于通信设施建设,而国有银行则资助华为开展全球扩张。例如,2004年,中国国家开发银行向华为提供了100亿美元的信贷额度,以便为华为客户提供购买产品所需融资。


三、“一带一路”倡议是中国推广其政治和军事影响力的工具


甘浩森指出,虽然中国一直否认“一带一路”倡议背后的战略动机,但该项目背后的政治和军事动机显而易见。此外,令人不安的是,作为中国所倡导的“人类命运共同体”的测试平台,“一带一路”倡议的政治与军事目标,使人们看到了世界为中国政治体制利益服务的影子。从非洲到欧洲,再到西半球国家,中国利用“一带一路”伙伴关系将其影响力扩展到当地媒体市场,并向这些国家出口数字监控技术和其他社会管控手段。中国于4月主办了“一带一路”新闻合作联盟首次会议(该组织由82个国家的182家媒体组成)。会上,习近平主席呼吁“一带一路”项目参与国制作能够增加公众对该项目支持的新闻报道。


随着国内数字监控系统的日益完善,中国开始利用包括“数字丝绸之路”在内的项目逐渐地将这些监控方法出口到国外。据自由之家2018年的一份报告,在所调查的65个国家中,有18个国家从中国公司购买了监控设备,包括人工智能人脸识别系统。此外,有38个国家从中国购买了互联网和移动网络设备,有来自36个国家的官员接受了中国的信息管理培训。


在军事方面,中国领导人近期的声明和文章开始强调“一带一路”倡议的军事意义及某些“一带一路”投资项目的潜在军事用途,特别是对港口、机场和铁路的投资。例如,2019年1月,习主席呼吁加强对中国海外经济利益的保护,包括通过建立“一带一路安全保障体系”。2018年,中国国防部长宣布,中国人民解放军与巴基斯坦合作,为“一带一路”项目提供安全保障。在最近一篇宣传中国领导人上述指示的文章中,一名解放军军官透露,确实存在军事“走出去”战略,要求解放军在境外开展军事活动,同时鼓励利用“一带一路”投资支持海外力量投送。解放军仍在研究确保“一带一路”项目安全的具体方法,可能包括:开展安全合作、加强东道国安全部队的能力建设、将安全外包给私人安保公司,甚至可能在某些情况下部署现役部队等。


四、有关国家对“一带一路”倡议的担忧及中国的回应


甘浩森称,几乎从一开始,人们就对“一带一路”倡议受援国的债务可持续性问题提出了担忧。中国不遵守国际发展融资标准,也不披露所提供的贷款金额或条件。威廉&玛丽学院的研究实验室Aid Data分析显示,中国大部分的海外国家贷款都是商业贷款而不是优惠贷款。2018年3月全球发展中心的一份报告评估了潜在“一带一路”项目借款国的债务等级,在被确定为极度或极易受到债务困扰的23个国家中,有8个国家可能因为“一带一路”项目面临债务可持续性问题,而中国则是这些国家的主要债权国。吉布提就是这8个国家之一,它从中国获得了近14亿美元的资金,约占其国内生产总值的75%。几乎可以肯定,这笔债务在该国同意中国建设海军基地方面发挥了作用。目前已经有一些国家对与“一带一路”贷款相关的债务和主权风险问题表示了担忧。汉班托塔港就是一个值得关注的例子。2018年,为偿还中国的债务(总额约为80亿美元),斯里兰卡政府将该港口的控股权和99年租期交给了中国。


另一个值得注意的案例是,马来西亚总理马哈蒂尔去年在访问北京期间,表达了对该国“一带一路”项目成本过高的担忧,并警告“一带一路”倡议的伙伴关系可能让位于“新版殖民主义”。为此,马来西亚成功地将其最大的“一带一路”项目的价格降低了1/3。而且据透露,2018年美国国际开发署派遣的专家团队协助缅甸将一项重要的“一带一路”港口协议的金额从73亿美元降至13亿美元,这表明其他“一带一路”受援国可能会对类似的外部援助感兴趣。


在认识到有必要强化发展援助与投资的全球规范和最佳做法后,包括美国、日本、印度和欧洲国家在内的一些国家推出了新的合作项目,以便为需要基础设施建设援助的国家提供可替代“一带一路”倡议的其他方案。最近,随着《更好地利用投资促进发展法案》(BUILD)的通过,澳大利亚、加拿大、欧盟及日本与重新启动的美国海外私人投资公司签署了多边合作协议,以推动新兴市场的高标准发展,以取代“不可持续的国家主导模式”。


尽管中国对“一带一路”倡议的反对声越来越敏感,但它似乎并没有从根本上改变该倡议中问题最大的部分,也没有放弃将“一带一路”倡议作为拓展其海外政治、经济和军事影响力的合法模式。在4月举行的“一带一路”国际合作高峰论坛上,习近平试图缓和各国对“一带一路”倡议的担忧,并重申了将该倡议作为全球经济治理新模式的重要性。随着越来越多的国家加入“一带一路”倡议,北京方面有理由对该项目的可行性保持足够信心。尽管有些国家对债务问题提出了抗议,但它们并没有取消参与“一带一路”项目,而是选择与中方重新举行谈判,以达成更好的合作条款。这表明中国经济治理模式的最终命运可能取决于美国及其盟国、伙伴国能否重振其他计划,以满足广泛的全球发展需求。


五、对策建议


甘浩森认为,从全球覆盖范围、多样性及规模看,“一带一路”项目似乎将不可避免地对全球自由秩序构成挑战。对此,美国及其盟国和伙伴国必须对中国的活动保持警惕,并坚持不懈地保护自身利益。最重要的是,在制定对冲“一带一路”倡议的方案时,美国应主动出击,而不是被动应对。具体应对措施可包括:


一是国会应设立一项基金,为那些遭受或容易遭受中国经济或外交施压的国家(特别是印太地区的国家),提供额外的双边援助。该基金应用于促进数字连接、基础设施建设和能源准入。该基金还可用于促进可持续发展、打击腐败、提高透明度、增强法治、应对人道主义危机,以及加强公民社会和媒体的能力建议。


二是国会应要求美国国务院向国会提交一份报告,介绍国务院正在采取的行动,以便针对中方的“一带一路”宣介,提供一种不同的、基于事实的报道。该报告还应该审视“一带一路”项目未达到国际标准的地方,并指出“一带一路”倡议与中国试图封锁和歪曲新疆少数民族问题之间的关系。


三是国会应要求国家情报总监制定国家情报评估报告(NIE),并附带一份保密附件,详细阐明中国在“一带一路”沿线获得及可能获得设施使用权或设立基地对和平时期及冲突期间的航行自由与海上控制造成的影响。这份情报评估报告还应涵盖“一带一路”倡议对美盟及地区政治与安全利益造成的影响。


文章内容不代表大国策智库观点。

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