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退役军人养老保险军地衔接机制研究

来源:《军事经济研究》   作者:黄亭 刘培友 朱国亮 宋军   2017-07-31


摘要】:在国家基本养老保险改革快速发展的大背景下,现行的退役军人养老保险制度由于顶层设计上的缺陷,导致其在军地衔接中出现诸多问题,对军人正当的社会保险权益造成了直接和潜在的损害。解决这些问题,应改变现行由地方财政承担军人养老保险社会统筹基金的做法,由中央财政设立军人养老保险社会统筹基金专项补贴,从源头上理顺退役军人养老保险的军地衔接机制;建立和做实退役军人养老保险个人账户,明确基金来源、账户规模和建立时机。同时,要明确政府与市场在退役军人养老保险权益维护中的角色定位,规范军队和地方相关职能部门的职责划分。

关键词】:退役军人;养老保险;社会统筹; 个人账户; 军地衔接


国家社会革和现行兵役制度的合力催生了军人保险制度,制度设计的初衷在于确保军人退役后能顺利融入地方社会保险体系,并享有地方人员相应的社会保险待遇。自1998年军人保险制度实施以来,十多年时间已经过去。这期间,由于多方面因素的制约,退役军人养老保险军地衔接不顺畅的问题始终存在,构成了对广大官兵正当权益的现实损害。长此以往,既不利于军人保险事业的健康发展,也势必影响到社会的和谐稳定和部队战斗力的提高,应当引起高度关注。
一、国家基本养老保险改革发展概述
  上世纪80年代中期,为了顺应经济体制改革的要求,我国进行了企业退休金制度的改革。经过二十多年的艰难探索,我国现已全面建立起了以社会统筹和个人账户相结合为运行模式的全国统一的城镇企事业职工基本养老保险制度。企业职工基本养老保险费由用人单位和个人承担,用人单位按照职工工资总额的20%缴纳社会统筹基金,职工按照本人工资的8%缴纳个人账户基金,职工参加基本养老保险满15年后,退休时就可享受来自于社会统筹基金的基础养老金和来自于个人账户基金的个人账户养老金,两者相加,即为企业职工的基本养老金。
  当前,我国政府已经明确,在2020年前建立起覆盖城乡居民的社会保障体系,实现人人享有基本生活保障,基本消除绝对贫困现象的战略目标。以此为牵引,在社会保险领域,面向城镇个体从业人员、灵活就业人员以及农村居民的一系列养老保险政策制度已先后制定并陆续出台,面向事业单位人员的职业年金制度在前期试点的基础上正逐步展开,同时旨在促进社会保险事业走上法制化轨道并为之提供法律后盾的《中华人民共和国社会保险法(草案)》已在全国人大进入最后审读程序,颁布出台指日可待。

二、退役军人养老保险军地衔接机制及存在的问题
  在现行兵役制度和军人退役安置政策下,军人因为身份性质的不同,其养老保障的方式和渠道也各不相同。对于军官和文职干部来说,按照个人发展情况和退役安置去向的不同,主要有以下五种养老保障方式:一是晋升至较高的职务或技术等级,在部队终身服役并在部队退休,由部队或地方按照老干部待遇保障其老年生活;二是转业后经由政府计划安置的渠道进入党政机关或公务员序列,在地方退休并按照公务员养老的相关政策管理;三是职务或专业技术等级符合一定条件后,自愿放弃政府安置,面向市场自主择业,并终身领取退役金,相当于由中央财政终身供养;四是转业后被安置到国有企业、业单位工作,参加地方养老保险制度,并按照企、事业单位人员的政策领取基本养老保险金;五是退役时买断军龄,按照义务兵复员政策处理。对于士官和义务兵来说,基本上不存在退役后、灵活就业或回乡务农。由此可见,在现行制度背景下,退役后真正面临融入地方养老保险制度的军人,就是军官和文职干部中的第四、五类人员,以及士官和义务兵,解决了这部分军人养老保险的军地衔接问题,也就基本上解决了军人退役后的养老保险问题。
  依据前文对地方养老保险制度的分析,不难看出,要实现军地养老保险制度的顺畅衔接,从理论上说,必须具备以下三个衔接要素:一是军人养老保险社会统筹基金的合理出处。地方人员社会统筹基金由用人单位缴纳,与此对应,军人养老保险社会统筹基金应由中央财政承担;二是军人服现役期间其养老保险个人账户基金的适当积累。地方人员的个人账户由个人缴纳,所以,军人养老保险个人账户基金原则上应由军人个人缴纳,但考虑到军人职业的特殊性和军人的实际支付能力,国家财政应给予适当比例的补贴;三是军人服役年限与社会保险缴费年限的兼容。
  目前,国家对于退役军人养老保险的军地衔接,尚无明确和规范的制度安排。在实际工作中,更多的是以党和国家领导人的有关讲话,以及一年一度的退役安置工作会议精神为依据,按照既往的经验和做法,作出临时性的规定。由于各地情况的差异和国家社会保障制度改革的不断发展,这些规定呈现出“碎片化”、“补丁化”特征,缺乏应有的连贯性、规范性和统一性。概括起来主要包括以下三点:一是规定了军人本人的军龄视同社会保险的缴费年限。[2002]后联字第3号文件规定:转业到企业工作的军官、文职干部,参加企业职工基本养老保险,其军龄视同缴费年限,退休时按企业的办法计发基本养老保险金。这是目前唯一的关于退役军人养老保险方面的权威性规,也是现行做法中最具实质意义和可操作性的一点;二是军人养老保险社会统筹基金由退役安置地地方财政解决。由于中央财政没有承担起对军人养老保险社会统筹基金的支出,现实中约定俗成的做法便是由地方财政承担;三是对转业到企业工作的军官和文职干部实行养老保险个人账户一次性补贴。由此可见,现行政策仅仅只对三个条件中的年限兼容问题进行了合理规定,而对于社会统筹基金的来源问题,则将本应由中央财政承担的责任推给了地方财政;对于士官和义务兵养老保险个人账户的积累问题,现行政策则根本就没有明确。与顺畅衔接的实际要求相比,现行制度可以说是大相径庭,由此导致退役军人养老保险的军地衔接出现诸多问题。
  第一,中央财政的职能缺位导致军人养老保险关系接续难。由于退役军人养老保险社会统筹基金由安置地解决,意味着退役军人将要挤占安置地有限的社会统筹基金,由此导致的养老保险基金缺口将由当地财政兜底,最终造成了军人退役安置工作中的“鞭打快牛”现象,即:出兵越多,为国防所做贡献越大,安置地养老保险社会统筹基金被挤占得越多,当地地方财政的最终负担就越重。虽然国家有关政策规定,除北京、海和江苏等七个经济相对发达的省市外,其他省市养老保险基金入不敷出时,中央财政将通过转移支付的方式给予补助,但地方政府普遍反映,中央财政转移支付的数额并不足以弥补养老保险基金的缺口。在现行中央、地方分级分税的财政体制下,这种“中央请客,地方买单”的不合理做法,势必造成地方政府对军人退役安置工作的抵触或消极应对,成为退役军人养老保险政策难以落实的制度性根源。从掌握的情况来看,中央政府这种“只给政策,不给钱”的规定在大多数省市得不到有效落实,“变通”、“打折”的情况普遍存在,而在一些经济发展水平相对落后的兵源大省,这一问题表现得尤为严重,也相应增加了军人退役安置工作的难度。
  第二,制度设计的避实就虚导致军人养老保险个人账户无积累。对于士官和义务兵来说,现行制度对于服役期间养老保险个人账户的积累问题完全没有明确。由于养老保险个人账户的积累额与退休后的养老保险金水平直接挂钩,士官和义务兵服役期间养老保险个人账户的“零积累”势必导致其退休时的养老金水平将会大幅度低于企业同类人员,造成军人退休后生活的困境,以一名在部队服役10年的士官为例,假设其20岁时改选为士官,30岁转业并进入地方企业工作,在60岁时退休,改选为士官后第一年的年工资w21600元(即月工资为1800元)。社会保险个人账户利率r和军人年工资增长率g分别为6%和5%(现有研究成果证明只有当r>g时,基金制才具有对现收现付制的比较优势,这也是设立个人账户的理论前提),账户规模c按8%建立,此士官从20岁改选到60岁退休之间的缴费年限n为40,则到其退休时,个人账户基金因为服役期间的“零积累”而导致减少的本息额为:M=cw(1+r)n+cw(1+g)(1+r)n1…+cw(1+g)9(1+r)n9=cw(1+r)n[1+(1+g)/(1+r)+…+(1+g)9/(1+r)9]=170370元。再假设该士官退休后的余命为18年,则可以概略算出,在其10年士官服役期内,因为个人账户的“零积累”而导致其退休时基本养老保险金的减少额为:170370÷(18×12)=789元。
  第三,相关规定的脱离实际导致军人养老保险权益受损害。市场经济条件下,企业是独立的经营主体,自主决定生产要素的投入和配置。现行政策中“军龄视同工龄”、“兵龄视同社会保险缴费年限”等规定,对于以追求利润最大化为根本目标的企业来说,并不具有法定约束力。许多企业在招聘录用退役军人时,对现行政策的规定往往不予承认,甚至连基本的社会保险待遇也拒绝提供。作为劳动力市场中的弱势一方,退役军人在面临类似情况时往往缺乏选择权和话语权,对企业的条件只能被动接受。由于养老保险的长期存续性,军人在年轻时,风险抵御能力较强,为求得一职可以暂时委曲求全,矛盾短期内得以被掩盖;而当军人年老时,风险抵御能力降低,对养老保险的依赖性将逐渐显现。由于现行政策不能有效维护军人的养老保险权益,矛盾积累的后果将是若干年后的集中爆发。不难设想,如果每年十多万军人(其中主要是士官)的养老保险问题长期得不到妥善解决,未来极有可能形成潜在的“上访大军”,严重影响社会的和谐稳定,国家也将会因此而付出更大的政治和社会成本。
三、政策建议
  快速发展的国家养老保险制度改革和相对滞后的退役军人养老保险制度建设,使得军人养老保险的权益维护问题日显突出。顺应形势发展,兼顾务实和前瞻,研究制定有效的对策措施已是当务之急。
  (一)中央财政对退役军人养老保险社会统筹基金给予专项补贴
  承担退役军人养老保险社会统筹基金,中央财政责无旁贷。应改变现行的由地方财政承担军人养老保险社会统筹基金的做法,由中央财政设立军人养老保险社会统筹基金专项补贴,实现中央财政的“职能回归”,从源头上理顺退役军人养老保险的军地衔接机制。2009年2月,国家人力资源和社会保障部出台了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》,对地方企业职工跨省流动时养老保险关系的转移接续和养老保险资金的划拨等问题进行了详细的明确。《办法》的第三部分明确规定:养老保险个人账户储存额全部转移,同时按以本人1998年1月1日后各年度实际缴费工资为基数12%的总和转移养老保险资金。地方企业职工养老保险资金转移接续的最新政策规定,为军队争取中央财政对退役军人养老保险社会统筹基金的实账划拨提供了依据和参照。军队应以此为契机,加强与国家相关部门的沟通协调,为广大官兵及家属争取应有的合法权益。考虑到现实可能性,可先以未就业随军配偶的养老保险关系转移接续为突破口,依据文件中的相关标准和做法,从1998年1月1日起,按照各年度未就业随军配偶缴费工资基数12%的总和计算养老保险资金,在移交至地方社会保险经办机构时进行实账划拨,若安置地尚未建立起基本养老保险制度,则直接一次性发放给本人。待时机成熟时,逐步将覆盖范围拓展至转业到企业工作的军官、文职干部,以及所有的退役士官和义务兵群体。
  (二)建立并做实退役军人养老保险个人账户
  个人账户是军地养老保险顺畅衔接的关键性要素。建立和做实退役军人养老保险个人账户,必须明确以下四个方面:
  一是个人账户的基金来源,即:钱由谁来出。由于企业职工的养老保险个人账户基金由职工个人缴纳,从理论上来说,军人养老保险个人账户基金应由军人个人承担。考虑到军人职业的特殊性和军人实际支付能力,中央财政对军人的个人账户基金应适当给予补贴。
  二是个人账户的规模。国家基本养老保险个人账户的规模是本人缴费工资8%,且完全由个人缴纳。笔者认为,军人养老保险个人账户也应以8%的比例确定,不宜再提高。因为相对于地方人员来说,中央财政对于军人个人账户给予的补贴,本身已经体现了国家对于军人职业特殊性的激励。
  三是个人账户的建立时机。建立个人账户的时机选择有两种:在军人服役期间建立,逐月积累;在军人退役时建立,给予一次性补贴。对于军官、文职干部来说,其退役安置去向具有不确定性,如果服役期间过早建立账户,对于大多数退役后进入党政机关或公务员系列的军官和文职干部来说,意味着前期的账户建立和管理维护都会成为“无效劳动”,所以,笔者认为,军官、文职干部应在退役安置去向明确后,根据实际需要建立账户,并实行一次性补贴,这也是现行制度的做法;对于士官和义务兵来说,其退役后都将要面临融入地方养老保险制度的问题,基本上不存在进入党政机关和公务员系列的可能性,加之其本身高度的流动性,所以其个人账户应在服役期间建立,并逐月缴纳基本养老保险费。
  四是个人账户的建立。对于进入企业工作的军官和文职干部来说,主要是对现行的养老保险一次性补贴制度进行完善。现行补贴标准的计算公式参照劳社部发[2001]第13号文件中关于进企业工作的公务员养老保险政策而确定,计算公式中的“120个月”,意指劳动者退休后的平均余命为10年。但是,依据国家卫生部统计信息中心发布的数据,我国人口平均预期寿命在2005年就已达到72.9岁,60岁退休劳动者的平均余命远不止10年,这意味着现行补贴标准与军人未来养老的实际需求之间存在着较大的基金缺口。根据国发[2005]第038号文件中的相关数据,我国60岁退休人口的个人账户养老金的计发月数为139。为实现基金未来的收支平衡,军人退役养老保险个人账户一次性补贴标准的计算应以此为依据,将原先计算公式中的“120个月”调整“139个月”,计算公式相应调整为:本人退出现役上年度月平均基本工资×在军队服役年限×0.3%×139个月。对于士官和义务兵,考虑到制度实施的阶段性,可以采取以下办法解决:以新制度实施的日期为基准,对新制度实施之前的“历史欠账”,由中央财政按照8%的比例,进行一次性补贴;对新制度之后的“后续积累”,中央财政按一定比例(例:假如个人负担5%,则中央财政补贴3%)逐月进行个人账户补贴。士官和义务兵退役时,如果参加当地社会保险制度,由其个人按8%的比例一次性缴纳制度实施后的养老保险费,连同服役期间财政给予的一次性补贴,两者相加即为其退役时的养老保险个人账户基金积累;如果无法参加地方社会保险制度,可将服役期间中央财政给予的一次性补贴和月补贴发给本人。
  (三)理顺退役军人养老保险军地衔接的管理体制
  首先,要明确政府与市场在退役军人养老保险权益维护中的角色定位。必须认识到,维护退役军人正当的养老保险权益,是政府的职责,而不是企业的义务,不能简单将之推向市场,应努力发掘和拓展政府与企业在退役军人养老保险权益维护方面的“利益交集”,实现政府与企业在军人退役安置中的“激励相容”。其次,要规范军队和地方相关职能部门的职责划分。军队相关职能部门应积极与国家和地方有关部门协调,针对“视同缴费年限”政策落实不到位的实际问题,规范操作程序,加强监督检查,确保相关政策得到有效落实。再次,要建立健全退役军人养老保险权益保障的长效机制。要在政府、军队和企业之间建立起科学规范的利益协调机制、高效合理的监督激励机制和及时顺畅的信息交流机制,以实现对军人权益的有效保障。
  



来源时间:2011-05-15
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