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中国军人保险发展现状、问题与对策

来源:《社会保障研究》   作者:王延中      2017-07-31

军人保险是指通过国家立法,强制军人缴费,形成专门的军人保险基金,在军人遇到死亡、伤残、疾病、年老、退役等风险时,给予其一定经济补偿的一种社会保障形式或制度。广义的军人保险是指国家为了保障军人及其家属的生活福利,在其死亡、伤残、患病、年老及退役等情况下给予一定经济帮助的各种措施的总称,约等于军人社会保障的内容。狭义的军人保险是指国家通过立法,对现役军人的个人福利和赡养亲属给予经济保障的措施,主要是指基本的军人保险包括退役军人养老保险、军人伤亡保险与退役军人医疗保险,所侧重的是对现役军人职业特点给予的一种经济补偿,这也是本文研究的重点。[1]军人保险制度是我国在社主义市场经济条件下军人保障体系的一项创新。建立军人保险制度,对于激励军人安心服役,解除军人后顾之忧,促进国防和军队建设发挥了积极作用。随着社会主义市场经济不断发展和国家社会保障制度改革不断深化,军人保险事业将进一步发展。本报告在分析中国军人保险制度发展现状基础上,针对军人保险发展中的突出问题,提出未来发展的思路和对策建议,以促进我国军人保险事业的长远发展。

一、我国军人保险的产生与发展历程

军人保险是社会保险的重要组成部分。19931114日党的十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,确立了中国经济改革的目标模式是市场经济体制,把建立社会保障制度作为社会主义市场经济基本框架的五大组成部分之一。提出“建立多层次的社会保障制度,为城乡居民提供同我国国情相适应的社会保障,促进经济发展和社会稳定。”明确“社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。社会保障政策要统一,管理要法制化。社会保障水平要与我国社会生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应。城乡居民的社会保障办法应有区别。提倡社会互助。发展商业性保险业,作为社会保险的补充。”同时,还规定“城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担,实行社会统筹和个人账户相结合。”[①]这些都为建立劳动者基本保障提供了政策依据。军人无论作为社会公民,还是特殊劳动者,都有权享受国家统一的社会保险政策和经济社会发展成果。那么,通过什么样的方式来保证军人这种待遇呢? 伴随着国家社会保险的发展,军人保险也就应运而生。同时,我们还应注意到,在这一时期,为促进国防和军队建设与发展,军队进行了一系列的制度改革。先后出台了新的兵役制度、转业干部和退役士兵安置等制度。这些改革在实施时,正好处于国家社会保障体系建立健全的关键进程中,从当时的情况看,只有建立与之相配套的军人保险制度,才能在适应国家社会保险制度改革的形势下顺利推进。因此,我国的军人保险是在改革开放取得重要成就和社会保险制度改革不断深化的背景下,基于军人的客观需求及国家社会保险制度的改革发展而产生的。

(一) 中国军人保险的发展历程

中国军人保险的发展大体经历了三个阶段:

1.酝酿阶段(1995-1988年)

这一阶段主要是根据国家城镇职工基本养老、基本医疗、工伤、失业、生育等项社会保险制度改革对军人的影响,研究论证如何建立军人保险制度。1995年,国家拟制了《国家社会保障体制改革总体方案》和13个分项方案,并出台了职工基本养老、基本医疗、工伤、失业保险等4个具体分项方案。1996年,八届全国人大四次会议通过的《国家“九五”计划和 2010年远景目标纲要》中明确规定,要建立多层次的社会保障制度。1997 年,江泽民同志在党的十五大报告中再次提出,要建立社会保障体系,实行社会统筹和个人账户相结合的养老、医疗保险制度。在国家社会保障事业如火如荼的发展历程中,军人保险也经过了一个理论酝酿和论证的阶段。中央军委关于《“九五”期间军队建设计划》、《“九五”期间军队后勤计划》明确提出,要研究建立军人保险制度。为此,总后勤部专门成立军人保险论证组,对国家社会保障制度改革给军队带来的影响及对策问题,进行了大量的研究论证,19971月,中央军委常务会议专门开会研究军人保险问题。所有这些理论的探索及论证,为建立军人保险制度打下了坚实基础。

2.起步阶段(1999-2000年)

随着各项社会保险制度的逐步建立,广大官兵对军人保险的期盼越来越高。在这种背景下,19973月,八届全国人大五次会议通过的《国防法》进一步明确了国家实行军人保险制度,这既体现了国家的意志,也充分体现了广大官兵的根本利益。在充分调查研究和反复酝酿的基础上,19973月成立了全军军人保险办公室。19987月经国务院、中央军委批准,总参谋部、总政治部、总后勤部和总装备部联合印发了《军人保险制度实施方案》,明确了实行军人保险制度的指导思想、原则与目标,确定开设军人伤亡保险、军人退役医疗保险、军人退役养老保险3个保险项目,以及根据国家建立多层次社会保障体系的要求和军队建设的需要,在适当时机开设其他军人保险项目。同时,还对军人保险的对象、基金筹集与管理、保险金给付标准确定、实施步骤、管理体制及其他相关问题做出了原则规定。《军人保险制度实施方案》的出台,标志着我国军人保险制度的正式建立。199881日军人伤亡保险制度开始实施,“抗洪英雄”高建成烈士的遗属领取了我军第一笔军人伤亡保险金。19991216日,国务院办公厅、中央军委办公厅印发了《中国人民解放军退役医疗保险暂行办法》,于200011日正式实施。

3.发展阶段(2000年以来)

我国军人保险作为一项新生事物,刚刚起步之时,针对当时开设的军人伤亡保险和军人退役医疗保险水平和保障范围与广大官兵实际需要差距较大的现实情况,军队人大代表在九届全国人大三次会议提出了建立《军人保险法》的议案,受到普遍关注。九届全国人大常委会第五次会议同意了人大财经委提出的“研究制定一部比较完整的适用军人的社会保险法律。建议由全国人大有关机构与军队有关部门共同研究起草,成熟时提请全国人大常委会审议”的立法意见,之后中央军委列入了全军年度立法计划和五年立法规划。2000 年 6 月,经全军军人保险委员会批准,启动了《军人保险法》立法工作,标志着我国军人保险进入了崭新的发展阶段。随着经济社会的不断发展,为了进一步满足官兵的保险需求,同时也给立法提供更好的制度实践,相继出台了军队干部转业进企业养老保险制度、军人配偶随军未就业期间社会保险制度。同时强化了业务管理,制定了军人保险基金管理和会计核算、军地医疗保险制度衔接,以及军人保险工作规范化管理等一系列规章制度。在此期间,积极探索多支柱、多层次军人保险模式,研究论证由社会保险单一保险模式,逐步向社会保险为主、商业保险和互助保险为补充的多层次保险模式转变。

(二)中国军人保险的主要制度

 1.军人伤亡保险制度

1998年76日,总参谋部、总政治部、总后勤部、总装备部印发了《中国人民解放军军人伤亡保险暂行规定》,从199881日开始实施。主要对因战、因公死亡或者致残的军人,以及因病致残的义务兵和初级士官给予一定的经济补偿,提高伤亡军人的保障水平。现役军人全部参加军人伤亡保险,干部和士官每人每月缴纳5元伤亡保险费,记入本人的军人伤亡保险个人账户; 军人伤亡性质认定和军人残疾等级评定,依照《军人抚恤优待条例》、《军人残疾等级评定管理办法》的有关规定执行。军人伤亡保险金标准按照死亡性质和残疾等级分别确定,不区分干部和士兵,按现行标准计算,烈士30万元,因公牺牲15万元,因战致残110 级分别为952万元,因公致残110级分别为915万元,因病致死16级分别为85 ~45万元; 军人伤亡保险金,由军人所在单位财务部门,逐级上报至军区级单位财务部门审批,以现金方式一次性给付,军人残疾保险金给付给军人本人,军人死亡保险金给付给其法定继承人。

2.军人退役医疗保险制度

1999年1216日,国务院办公厅、中央军委办公厅颁发了《中国人民解放军军人退役医疗保险暂行办法》,从 2000年11日开始实施。这项制度,主要解决军人退出现役后与地方基本医疗保险制度的衔接问题,保障军人退役后享有国家规定的医疗保险待遇。服现役的师职以下干部和士兵参加军人退役医疗保险,其中有工资收入的干部和士官每人每月按照本人工资收入的1%缴费,国家给予个人缴费同等数额的补助,全部记入本人军人退役医疗保险个人账户;2006年军队工资制度调整改革后,个人缴费和国家补助按照不同职务和级别分别调整为固定额。义务兵退役医疗保险金,在其退役时按照上一年度全国城镇职工平均工资收入的16% 乘以服役年数计算,目前标准为每年420元。由于军人服现役期间享受免费医疗保障待遇,其退役医疗保险个人账户,在服役期间只积累不消费。

3.转业到企业工作的军队干部养老保险制度

2002年923日,劳动和社会保障部、财政部、人事部、总政治部、总后勤部联合下发了《关于转业到企业工作的军官、文职干部养老保险有关问题处理意见的通知》,从200211日开始实施,主要是参照公务员流动到企业的养老保险政策,明确了军队干部转业到企业工作的养老保险政策,并按规定标准给予养老保险一次性补贴。补贴标准为本人退出现役上年度12月份基本工资 × 在军队服役年限×03%×120个月。

4.军人配偶随军未就业期间社会保险制度

2003年1225日,国务院办公厅、中央军委办公厅颁发了《中国人民解放军军人配偶随军未就业期间社会保险暂行办法》,从200411日开始实施,主要是解决军人配偶随军未就业期间的基本生活保障和养老、医疗、失业保险待遇及关系衔接,并将她们纳入当地政府再就业扶持范围的问题。保险对象是经批准随军随队后未就业且无收入的军队干部和高级士官配偶。基本待遇有三项: 一是按月发放基本生活补贴,现行标准为,一般地区每人每月500元、比较艰苦边远地区每人每月600元,特别艰苦边远地区每人每月700; 二是建立或接续基本养老保险、基本医疗保险关系,未就业随军配偶在地方已经参加基本养老保险、基本医疗保险的,将其基本养老保险、基本医疗保险关系及个人账户资金转入军人所在单位财务部门,由军人所在单位财务部门从其基本生活补贴中按月扣缴基本养老和基本医疗保险费,接续其基本养老和基本医疗保险关系,在其就业或军人退役随迁时,将其基本养老和基本医疗保险关系转入地方社会保险经办机构; 三是享受国家和地方政府有关再就业扶持政策,未就业随军配偶与地方失业人员一样,享受国家和地方政府的再就业扶持政策,以鼓励她们积极就业。

二、中国发展军人保险的成绩与主要问题

(一)主要成绩

1.初步形成军人保险的基本制度框架

1998年实施军人保险制度以来,到目前已基本构建了由军人伤亡保险、军人退役医疗保险、转业到企业工作的军队干部养老保险、军人配偶随军未就业期间社会保险、军人团体意外伤害保险等组成的军人保险制度体系,同时制发了近20余项配套规章或相关文件,有力地保障了军人保险各项制度的有效运行。10多年来,军人保险制度从无到有,逐步完善; 保险项目从少到多,逐步拓展; 保险范围由窄到宽,逐步延伸,基本形成了与国家社会保险制度相配套、与军队相关待遇政策相衔接的军人保险制度体系,有效地减轻了军人的后顾之忧。

2.军人保险待遇水平逐步提高

遵循社会保障待遇“刚性”增长的客观规律,各项军人保险制度均采取先低水平起步,后逐步提高的渐进式发展方式,不断提高军人保险的待遇水平。军人保险制度实施10年多来,各项保险待遇水平均得到不同程度的提高。以军人伤亡保险待遇为例,烈士保险金标准,19988月制度实施时为6.12万元,2000年提高到8.64万元,2010年提高到30万元。同时,军人退役医疗保险标准提高了1倍多,未就业随军配偶基本生活补贴标准提高了56%。军人保险待遇水平的提高,对于化解广大官兵职业风险损失,激发官兵爱军习武的热情,增强军队凝聚力、提高部队战斗力,起到了积极的促进作用。

3.管理工作不断加强

在逐步完善待遇制度的同时,也形成了较为健全的军人保险监管体制与经办体制。在总后勤部财务部编设了军人保险局,在总后勤部直属单位成立了军人保险基金管理中心,实行行政管理与基金管理机构分设、业务分开,军人保险局主要负责军人保险制度的创制和相关立法工作任务,并承担全军军人保险事务的管理与监督职责。军人保险基金管理机构主要负责军人保险基金管理制度的制定,以及基金收缴、划拨、存储与保值增值。各军区、军兵种也分别成立了军人保险行政管理与基金管理机构。随着军人保险项目不断增加、基金规模逐渐扩大对管理工作提出的新要求,总后勤部相继下发了《军人保险工作规范化管理规定》和《军人保险基金管理规定》等管理工作的重要法规,按照“统一工作标准、统一业务规程、统一管理方法、统一档案资料”的管理要求,对军人保险管理的全部流程和各个环节进行统一、规范,确保了各项军人保险待遇的有效落实。

4.初步构建了具有中国特色的军地衔接机制

军人保险是国家社会保障体系的组成部分,军人保险与社会保险的衔接是军人保险工作的一项重要内容。目前,已经出台的军人退役医疗保险、军队干部转业进企业养老保险以及军人配偶随军未就业期间社会保险都属于军地衔接的军人保险项目,这几项制度中都对军地衔接工作做出了规范。为做好军地医疗保险制度的衔接工作,军队总部与国家社会保险行政主管部门还联合下发文件,对衔接工作做出明确、具体的规范。鉴于我国社会保险制度仍处于改革发展和不断完善之中,各项社会保险政策还带有一定的地区性和差异性,为妥善解决军地保险关系转移接续中存在的问题,各军区分别与驻地所在省、直辖市建立了战区范围内的军地保险关系衔接协调机制。通过制定全军统一的政策规定和建立战区范围内的沟通协调机制,使广大退役军人、未就业随军配偶保险关系的军地衔接政策得到了较好落实。

(二) 中国军人保险存在的主要问题

1.保险方式还比较单一、保险范围还比较窄

2008 年以前出台的军人保险项目,全部为社会保险性质的保险项目。由于社会保险主要立足于满足公民的基本需求,其保障水平只能与我国现阶段生产力发展水平相适应,相应地具有社会保险属性的军人保险项目的保障水平也不可能过高,仅靠这种单一的保险方式还不能妥善化解社会主义市场经济条件下的军人职业风险及连带风险损失,与国家建立多层次社会保障体系的要求还有较大差距。值得欣慰的是,2009年将商业保险机制引入了军人保险领域,从201011日起,由总后勤部统一为全体现役军人向中国人寿保险股份有限公司购买人身意外伤害保险,开辟了利用社会资源为军人提供保险服务的先河,为我国军人保险由单一型迈向多层次迈出了历史性一步,但这仅仅是开始,可以相信将来随着商业保险资源的不断丰富,将会为我国军人保险提供更加有力的补充性保障。

军人除面临与普通公民同样的养老、医疗等社会性风险外,还面临着劳动强度大、牺牲奉献多、岗位流动快、退役职业转换难等军人职业风险,面临着军人配偶随军或因军人退役随迁造成的失业、军人家庭因自然灾害或家庭成员患重病导致特殊困难等军人职业连带风险,现行军人保险制度还没有妥善化解这些风险损失。比如,在军人伤亡保险制度方面,没有将现役军人病故、军队干部和中级以上士官病残,以及军人受到职业损伤但尚够不上评残等级等情形纳入保险范围。在军人退役医疗保险制度方面,还没有考虑到军人退役后与城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗保险制度的衔接问题。在军人退役养老保险制度方面,目前仅明确了转业到企业工作的军队干部退役养老保险政策,而对退役到其他类型单位、自谋职业或回农村的退役士兵,如何接续社会养老保险关系等问题,还没有明确的、可操作性的政策规定。在军人配偶随军未就业期间社会保险制度方面,目前只解决了随军配偶未就业期间基本生活补贴、养老和医疗及失业保险关系衔接,以及享受当地政府再就业扶持政策等基本问题,但养老和医疗保险的缴费基数低,又没有建立统筹基金,一定程度上会影响他们将来的养老和医疗保险待遇,在适用范围上还没有将随军未随队的未就业随军配偶纳入保险范围,这些未就业随军配偶虽然没有到部队驻地,但她们在家乡承担着照顾老人、抚养子女等重任,更加需要得到国家和军队的关心支持,使她们的丈夫能够更加献身国防和军队现代化建设事业,等等。诸如此类问题,需要在将来完善军人保险制度时,予以通盘考虑并适时研究解决。

2.保险水平待遇水平和专业化管理的总体水平比较低

由于我国军人保险从起步实施以来一直采取“跟进式”发展模式,主要是根据国家社会保险制度的建立和完善,结合军队实际建立相应的军人保险制度,由于受国家统一政策的限制,目前各项军人保险待遇的保障水平,除军人伤亡保险外,军人退役医疗保险、军队干部转业进企业养老保险和军人配偶随军未就业期间社会保险的待遇水平,还没有充分体现军队特色和军人职业特点,还没有充分体现国家对军人职业风险损失的补偿和军人奉献牺牲价值的褒奖,也没有充分发挥军人保险制度的激励与补偿作用。

管理能力不足的矛盾比较突出。军人保险是一项政策性和专业性强、涉及面广的工作。这些年,随着军人保险制度的不断出台,保险金申请和审批,保险个人账户的建立与维护,各项保险待遇的落实,以及军地保险关系的转移接续等工作日趋繁重,对管理工作提出了新的更高的要求,迫切需要建立一支“党性原则强、政策水平高、业务技能精、职业道德好”的军人保险人才队伍。目前,只在总部和军区、军兵种设立了军人保险行政管理机构和基金管理机构,军级以下部队的保险业务工作全部由财务人员兼任,在各级财务部门人手少、业务量大的情况下,军人保险专业性强与兼职人员业务不熟悉的矛盾日益突出。

3.军地保险制度衔接还存在不少问题

军人保险是国家社会保障制度在军队的延伸。虽然军人保险与社会保险各成体系、相对独立运行,但随着国家社会保险制度和军人保险制度的日趋完善与发展,公民参军入伍和军人退出现役的保险关系衔接问题,已成为他们在职业转换过程中一项必不可少的重要内容。国家现行政策规定,军龄视同社会保险的缴费年限。但与社会保险关系的衔接,不仅需要明确的政策,更需要实实在在的资金支撑。比如,在军人退役养老保险制度方面,视同缴费政策实际上“只带政策不带钱”,在我国现行“分灶吃饭”的财政体制和社会养老保险没有实现全国统筹的情况下,退役军人视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费,主要由地方财政负担,多数地区尤其是兵源大省和经济欠发达省份,落实得不够好,直接影响退役军人的养老待遇。同时,随着劳动用工制度和人事制度改革的逐步深化,退役军人的安置方式正逐步由指令性计划安置,向多元化安置或就业保障方式转变,安置到企业或退役后自谋职业、自主创业、外出务工的退役军人逐年增多,部分退役军人的保险关系长期得不到接续,损害了他们的保险权益。我国军人保险制度存在的问题,主要是由于军人保险制度滞后于社会利益关系调整变化和国家社会保障制度创新发展,滞后于军队现代化建设的发展。

三、一些国家发展军人保险制度的基本经验

目前,世界上许多国家建立了军人保险制度。尽管因国情军情不同,各国军人保险制度也不尽相同,但是这些建立军人保险制度的国家在发展军人保险时有一些共同的做法或者一些共性特征。我们认为比较突出的是以下几个方面:

一是建立健全军人保险法律法规体系,对军人实施依法保障。从外国军人保险立法情况来看,虽然立法的内容和层次不同,但都根据国情军情,建立了相对完善的法律法规体系,对军人实施依法保障。比如,俄罗斯相继颁布了《军人地位法》、《关于对军人、应召参加军事集训公民、俄联邦内务机关普通人员和主管人员、刑事调查机关工作人员和联邦税务机关工作人员的生命与健康实行国家强制性保险的联邦法》,以及《关于落实〈关于对军人、应召参加军事集训的公民、俄联邦内务机关普通人员和主管人员、刑事调查机关工作人员和联邦税务机关工作人员的生命与健康实行国家强制性保险〉联邦措施的俄联邦政府令》等一系列法律法规,使各项军人保险活动有法可依。

二是合理设置保险项目和范围,力争涵盖军人的各类主要风险。从外军军人保险的项目设置上看,既有人寿、医疗、养老、伤亡、生育等保险,又有住房、家庭财产等保险; 从保险对象上看,既包含现役军人,又包含退役军人和家属子女。军人可能遇到的主要风险和涉及的主体,都在相应的保险项目和保险范围之内。比如:美国政府主导的强制性保险包括军人团体人寿保险、退伍军人团体人寿保险、退伍军人伤残保险和退伍军人抵押人寿保险等项目。军人的互助性福利保险,面向现役、退休、退役军人,以及国民警卫队和预备役人员,包括健康补充保险、医疗补充保险、学生选择保险、短期医疗保险、长期健康保,以及全家保护保险等,为他们提供全方位的金融福利和保险服务。军人在参加同样的商业保险产品中,投保费率也优于普通公民。

三是建立多种形式的保险管理和组织模式,对军人实行多层次多元化保障。从外国军人保险的管理组织模式上看,大多采用国家组织、社会保险机构与商业保险机构相结合的方式,既相对独立的军人保险管理体制,又有依托社会保险体制,还要引入市场机制。既能保障军人的基本利益,又能使军人获得更多的经济补偿。比如,法国的《社会保障法》是全体国民社会保障的基本法律,军人按规定参保并享受相关待遇。同时,还制定了《军人社会保障法》和《军人社会保险制度实施法令》等军人保险法律法规,使军人能够享受优于普通公民的医疗、生育、伤亡、养老等各项保险待遇。同时,法国国防部还设有一个社会服务系统,专门负责对军人、军人家属、军人子女和退役人员,提供职业教育、家庭生活、娱乐休假、住房贷款、困难救助等广泛服务。

四是突出军人职业特点,确保军人保险水平高于普通公民。世界各国之所以大多实行军人保险,主要是为了对军人特殊职业风险损失给予特别补偿,提高军人地位、稳定军心和鼓舞士气。在军人保险的险种设置上,都突出了军人职业特点,缴费水平相对低,待遇水平相对较平高,体现了军人保险待遇从优的原则。比如,韩国军人参加社会保险的保费标准仅为月工资收入的 2.5% ,其中国家财政还要负担个人缴费额的 5% 。又如,俄罗斯个人投资型的非强制保险,保险公司对军人及其家庭实行低费率的灵活投保方式,国家则给予为军人提供优惠服务的保险公司减免营业税和管理费的待遇。再如,美军现役军人集体人寿保险的保险费率为万分之一,日军火灾保险费率为三十万分之一,这在一般商业保险和社会保险中是鲜见的。

五是通过政府、军队、军人等多渠道筹措保险基金,确保基金来源的稳定。从外国军人保险的经验做法看,军人保险的基金来源以政府或军队拨款为主,以军人个人缴费为辅,尽量减少军人因参保而减少收入或增加经济负担。比如,日本国民自卫队员参加国民社会保险,所需费用全部由国家财政负担。又如,法国军人养老保险费以国家财政拨款为主,个人缴费为辅,个人缴费仅占工资的 7. 85% ,其余部分均由国家财政负担。再如,德国的职业军人由国家承担全部养老保障责任,不需要个人缴纳养老保险费;合同军人服役期间视为参加养老保险,个人应当缴纳的养老保险费全部由联邦政府承担,退役后由本人继续缴纳养老保险费,参加社会养老保险; 义务兵从入伍第一天起就申请一个养老账户号码,保险费全部由联邦政府承担。

四、中国军人保险的发展思路与原则

建立中国特色的军人保险制度,是适应社会主义市场经济发展和国家社会保障建设发展的一项重要改革,是一项复杂的系统工程。19987月经国务院、中央军委批准的《军人保险制度实施方案》明确,军人保险是国家社会保障制度的重要组成部分,提出逐步建立与国家社会保险制度相衔接、与军人抚恤优待、退役安置等制度相配套,与社会保障总体水平相适应,资金来源稳定可靠,管理体制相对独立,法规制度健全,具有中国特色的军人保险制度。[2]这是第一次对对发展中国军人保险的提出的明确思路。根据几年来中国军人保险发展的实践,结合一些国家发展军人保险的基本经验,我们认为中国应当把发展军人保险作为一个重要战略任务认真考虑。一方面,它是我国完善社会保障体系的需要,因为军人保险是社会保险制度的重要组成部分;另一方面,发展军人保险也是提高军人保障水平、完善军人保障体系、提高军队战斗力和现代化水平的重要支撑。我们认为,在当前和今后相当长一个时期,我国军人保险发展应当以科学发展观为指导,立足现实,着眼长远,借鉴国内外有益经验,以国家社会保障大政方针、国防和军队建设的各项政策为依据,着力研究和解决市场经济条件下的军人职业风险、连带风险和社会性风险问题,不断创新和完善军人保险制度,以《军人保险法》立法为龙头,以巩固已经出台的各项军人保险制度为重点,以拓展商业保险、互助保险为补充,加快推进军人保险制度调整改革,逐步建立与国家社会保险制度相适应、与军人抚恤优待和退役安置政策相配套的中国特色军人保险制度体系,使我国军人保险制度逐步走向定型、稳定和可持续发展的轨道,依法保障军人保险权益,妥善解决军人后顾之忧,为增强部队凝聚力和提高军队战斗力服务。

军人保险作为一项风险补偿机制,有着自身的客观发展规律。中国发展军人保险,应当坚持以下的基本原则:

1.充分体现军人职业特点

实行军人保险制度,是社会主义市场经济条件下军队政策制度改革的一项重大创新,是维护军人合法权益、促进部队建设的长久制度安排。军人保险是国家社会保障制度的组成部分,是在军人抚恤优待、退役安置和工资福利等政策基础上建立起来的,但与国家社会保障体系中的社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业,在建立制度的动因、所要解决的问题,以及操作运行的机制等方面有着明显区别。之所以将军人保险作为国家社会保障体系中一个相对独立的组成部分,就是因为它能够解决其他制度难以解决或难以妥善解决的军人风险损失问题。也正因为如此,各项军人保险制度应当始终注重体现其特色,否则就会失去其存在的价值和意义。

从军人职业的特殊性上考量,军人职业的高风险性、高奉献性、高牺牲性,是区别于其他职业的显著特征。军人从事的战备训练、反恐维和、处突维稳、抢险救灾等活动,大都是在艰苦、恶劣或复杂环境中进行,军人除面临着普通公民的社会性风险外,还面临着由其职业所带来的人员流动快、劳动强度大、牺牲奉献多的职业风险,以及由此带来的随军配偶失业、子女教育受影响、家庭抵御风险能力弱等军人职业连带风险。因此,军人保险制度研究设计中,应当在遵循国家社会保障方针政策的前提下,始终突出军队特色和军人职业特点,以体现国家对军人牺牲奉献价值的认可,体现对军人职业风险损失的激励与补偿,以鼓励军人在危险岗位、艰苦边远地区和完成急难险重任务中建功立业。

2.充分体现政府主体作用,积极发挥市场机制和社会力量的多元化保障功能

军人职责的公共性和职业特点决定了政府在军人保障中的主体作用。任何时候,一个国家和政府都必须把军人保障作为执政理国的重要基础,毫不动摇地抓实抓好。但是,政府和国家的力量毕竟是有限的,在充分体现政府主体作用的同时,还积极发挥市场机制和社会力量在军人保障中的作用,逐步形成政府、市场、社会共同构建的多元化军人保障体系。这种多元化保障体系也是由军队本身的复杂性带来的。从军队人员的身份上分析,有军队干部和士官、义务兵;从兵员来源上分析,有适龄青年、在校大学生入伍的,也有根据军队需要特招入伍的; 从服役年限上分析,义务兵服役2 年就要退伍,初级和中级士官按规定可以服役 3 年至10 年以上,军官、文职干部和高级士官的服役年限会更长一些。人员身份不同、服役年限不同,其保险需求、制度设计等也有所不同,比如,在军人退役养老保险方面,军队干部退役大多安置到机关事业单位,应当以公务员和事业单位人员为参照系;士官和义务兵,退役主要安置到企业单位或自谋职业,极少部分安置到事业单位,应当以企业职工为参照系。在军人保险制度设计上,既要考虑统一性,又兼顾差异性,针对不同人员适当体现多元化。德国针对职业军人、合同军人和义务兵的不同保险需求,采取分别实施相应的军人保险制度,就值得我国借鉴。

多层次是由军人的不同保险需求决定的。在军人保险制度设计上要充分考虑军人的不同保险需求。利用社会保险方式解决军人职业一般风险损失问题,立足点放在军人基本需求和与国家社会保险制度衔接上;利用商业保险方式解决军人保险水平偏低、保险范围偏窄或激励作用不强等问题,还可以解决军队特殊岗位和特殊地区军人面临的特殊风险损失问题;采用互助保险方式可以扩大对军人职业风险及其连带风险损失的承保范围,立足于使军人本人及其家庭所面临的各种风险“应保尽保”。通过多种保险方式相互衔接、互为补充,可以满足军人多样化或不同层次的保险需求,共同抵御和化解军人的各类风险损失。

3.建立军地保险制度顺畅衔接的体制机制,实现军人保险的可持续发展

按照我国现行兵役制度,绝大多数军人退役后要回到社会重新就业,同时随着我国社会保障体系的逐步完善,许多公民在入伍前已经参加了社会保险。这样,在公民与军人、军人与公民的身份转换过程中,必然会涉及社会保险与军人保险的制度衔接与关系转移接续问题。建立覆盖城乡居民的社会保障体系,是党和政府公开承诺的社会目标,其实质在于让全体国民普遍地、比较公平地享有各项社会保障。明确社会保障的发展目标,为完善社会保障制度奠定了重要基础,也为军人保险发展提供了依据。目前出台的几项军人保险制度都源自于国家的社会保障政策尤其是社会保险政策,都考虑到了与社会保险制度的衔接问题,将来在军人保险的创新发展过程中仍然要坚持这一原则,凡是需要与社会保险制度相衔接的保险项目,都要遵循国家社会保障的方针政策去研究设计,实现军人保险与社会保险的顺畅衔接,使军人保险这项党和国家在军队的民生工程真正融入于国家社会保障体系之中。

军人保险是国家和军队确立的长久制度安排,只有实现自身建设的可持续发展,才能更好地维护官兵保险权益、促进军队和社会稳定。我国军人保险制度的创新发展,应当在尊重制度发展客观规律的同时,始终适应发展变化的国情、军情,在保险范围上,应当由保障现役军人向军人配偶、子女及军人的直系亲属扩展,但军人始终是军人保险的重点,这一点任何时候都不能改变;在保险项目设置上,应当由单一的社会保险属性的项目,向社会保险、商业保险和互助保险相结合的项目上拓展; 在军人保险待遇水平上,应当由目前的保军人基本需求逐步向尽可能提高军人的福利待遇上过渡;等等。在军人保险制度建设中,应当坚持低水平起步,从单一型制度做起,逐步向高水平、复合型迈进,逐步建立风险覆盖全面、保险项目设置科学、一般保障与专项保险相结合的具有中国特色的军人保险制度体系。

五、中国发展军人保险的政策建议

要实现军人保险发展战略总目标和完成各阶段的目标任务,必须有能够长久支撑军人保险可持续发展的重大措施。这些措施既有打基础、管长远的根本之策,也有贯穿于始终的长期任务,还有根据各个阶段发展重点所采取相应办法。

1.加强军人保险的法制建设

这是确保军人保险事业在健康轨道上顺利发展的根本保障。依法治国、依法治军是国家确定的长期发展战略。军人保险事业创新发展更应当牢牢把握法制建设这一关键性问题。当前和今后一个时期,尤其要抓住国家加快以民生为重点的社会保障法制建设的有利时机,争取在国家《社会保险法》出台后,尽快出台《军人保险法》,作为军人保险事业发展的基本法律依据,把军人保险的制度模式、项目设置、待遇内容、基金筹集、发展平台、管理体制、军地衔接等基本问题,以国家立法形式确定下来。按照法律规定有计划、分步骤的制定相应法规、规章。比如,各个保险项目和基金管理的条例、军人保险规范化管理方面的制度,把法律所确定的原则规范逐步细化为某个方面的基本遵循。然后再根据需要,将一些不宜或不需要在更高层次上规范的内容,以规章的形式进一步明确,成为操作执行层的具体依据。随着国家社会保障制度改革的逐步深化,国家《社会保险法》也可能在若干年后进行修订完善,相应地也要对《军人保险法》进行修订完善,以适应国家社会保障法制建设的需要。根据修改变化的法律条款,对军人保险法规、规章进行调整完善,始终确保军人保险事业在法制化轨道上健康发展。

2.逐步建立健全军地保险制度顺畅衔接的体制机制

军地保险关系转移接续,是军人保险制度的重要内容。目前已经出台的军人退役医疗保险、军队干部转业进企业养老保险,以及军人配偶随军未就业期间社会保险都涉及军地保险关系转移接续问题。党的十七大报告提出“制定全国统一的社会保险关系转续办法”。[3]  2009 年 12 月,国家已经出台了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》,明确参保人员跨省就业转移基本养老保险关系时,除转移个人账户资金外,还要按 12% 的比例转移统筹基金。目前,国家只明确“军龄视同基本养老保险缴费年限”政策,军人服役期间既没有个人账户资金积累,也没有建立养老保险统筹基金。应当根据国家新政策的出台,抓紧研究制定军地养老保险关系转移接续政策,落实好军队退役人员的养老保险待遇。同时,也要抓紧研究制定未就业随军配偶社会保险关系转移接续政策,确保未就业随军配偶实现就业或军人退役其配偶随迁时,养老保险关系的顺畅衔接。确保退役军人和未就业随军配偶的保险关系在军地之间转移时能够转得入或转得出,并且顺畅地衔接上。

3.健全军人保险基金筹集管理和监管体制

军人保险基金是军人保险制度的物质基础和财力保障。各项军人保险待遇的落实都离不开基金支撑。一方面,要广泛筹集军人保险基金,确保基金有稳定可靠的来源。目前,军人保险基金的筹集渠道主要包括中央财政拨款、军费调剂安排、军人个人缴费、基金利息收入,以及国家政策允许的其他渠道。其中中央财政拨款是军人保险基金来源的主渠道,对此要按照中央财政负担的社会保障基金增长比例,逐年加大对军人保险基金的投入。同时,也要对军费调剂安排、军人个人缴费的基金筹集,做出相对硬性的规范,比如,军费调剂安排的军人保险基金,要与保障其他各项事业的经费增长比例相协调,确保每年有一定的涨幅;又如,军人个人缴费,要根据军人工资水平的增长,保险项目的增多,在军人个人经济承受范围内适当提高有工资收入军人的缴费比例。只有多管齐下、多方筹集,才能确保军人保险基金有稳定、可靠的来源,才能满足军人保险待遇水平刚性增长需要。另一方面,要采取严格措施办法,把筹集的基金管住、用好。随着基金规模的逐步扩大,基金监督变得越来越重要,必须采取最严格的措施办法,实行相互分离又相互制衡的军人保险基金监管体制,确保军人保险基金的绝对安全。

4.注重加强军人保险基础建设

军人保险基础建设是军人保险事业长远发展的重要支撑。一是健全军人保险行政管理和基金管理体制。健全完善的管理体制是确保军人保险政策得以贯彻落实的重要保障。随着军人保险事业的深入发展,客观上要求建立一个横向合理分工、纵向有效协调,行政管理与基金管理相对独立而又互相制衡的管理体制。同时,也需要各级军务、干部、组织和卫生等部门各司其职、各负其责,形成以主管部门为主体,多部门密切配合、职责明确的军人保险管理格局,确保军人保险制度良性运行。二是建立全军统一且能与国家社会保险衔接的军人保险信息平台。国外经验与我国社会保障制度实践中面临的困难与问题表明,先进的信息技术系统客观上是社会保障制度良性运行与健康发展不可或缺的基础条件。[4]从军人保险的长远发展需求出发,军人保险管理要充分利用信息技术,搭建军人保险网络平台,既满足军队内部管理的需要,又与国家统一的社会保障信息平台互联、互通和共享。三是建立一支高素质的军人保险人才队伍。兴业之道,重在得人。人才是事业之本,人才兴,则事业兴。军人保险政策性和专业性强,涉及面广,军人保险事业的持续发展,必须有一支综合素质过硬、业务技能精湛、事业心和责任感强的专业人才队伍,这是确保军人保险事业可持续发展的基础。四是建立科学的决策机制。军人保险事业的创新发展,既要贯彻国家社会保障的方针政策,又要符合国防和军队建设客观需要,还要遵循自身的发展规律。因此,必须以科学的决策机制找到三者的最佳结合点,确保军人保险事业在健康轨道上稳步发展。

 


* 感谢郑功成教授的宝贵意见和《中国社会保障发展战略》课题组的支持,感谢宋利华、龙玉其为本文提供的资料和做出的贡献,文责自负。

[①] 《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》 中国共产党第十四届中央委员会第三次全体会议1993  11  14 日通过) 

 


参考文献:

[1] 唐育俊 《浅析军人保险制度现状以及保险体系发展方向》,中国消防在线 20091221http//119.China.Com.cn/txt/200912/21/content_3306334.htm

[2] 总后勤部财务部《军人保险制度文件汇编》(内部资料)2005

[3] 《中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编》,22页,北京,人民出版社 2007

[4] 郑功成 《中国社会保障改革与发展战略———理念、目标与行动方案》,66页,北京,人民出版社 2008

 

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