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杨枝煌、陈路生: 系统提升中国科技反制能力

来源:大国策智库   作者:杨枝煌      2019-08-01
    【导语】笔者曾经在纪念长征胜利80年的纪念文章《中国亟需四个新长征》说,中国至少还需要四个长征,那就是科技创新、信用建设、制度设计、精神重塑上的新长征。科技创新 “首当其冲”,是我们首先要解决的第一要务。长征是什么?就是通过长时间的努力进行战略突围,就是进行强有力的反封锁。如何提高我们的反制能力呢?在《谨防中国陷入高端技术危机》一文中,提出了四个对策,一是提高市场吸引力和经济反制力,二是加强独立自主与对外开放双轮驱动,三是建立坚强稳固的双多边科技创新联盟,四是抢夺国际技术标准话语权其实就是经济利益分配权。

    杨枝煌,国家治理协同创新中心研究员。
    陈路生,武警某部保障部部长。

技术突破——这是反技术封锁的硬核实力


    我们说发展不平衡不充分,其实我们科技领域表现得最突出,不仅是不平衡不充分,而且不健全、不尖端、不可持续。根据科技部的数据,中国技术存量中只有17%全球领跑,50%处于跟跑追赶阶段,33%处于并跑激烈竞争状态,我们专利数第一,但是质量不行,很多是僵尸专利。有个2015年数据,世界科技排名前二十名没有中国,前二十名是美国、英国、日本、法国、德国、芬兰、以色列、瑞典、意大利、加拿大、荷兰、丹麦、瑞士、澳大利亚、挪威、比利时、俄罗斯、新加坡、韩国、中国台湾。在科技实力的5个级别里,中国的位置在第四级。第一级(核心层)美国;第二级(发达层),英国、德国、法国、日本;第三级(达标层或入门级)芬兰、俄罗斯、意大利、以色列、加拿大、澳大利亚、挪威、韩国、捷克等中等发达国家;第四级(门口层,还站在大门口),中国、印度、墨西哥、南非等发展中国家;第五级(边缘落后层),其余发展中贫穷国家都在此列。当然,2019年有个新数据说中国科技实力已经排名第七,超过韩国、以色列、俄罗斯,仅次于美国、英国、日本、法国、意大利、德国,但客观而言,大家还是比较认可2015年数据和科技部数据。即使是2019年数据,我们也落后于很多竞争对手。从创新的三大环节看,我们的原始创新、原创思想非常欠缺非常薄弱,我们的工程化和产品化,也就是制造环节具有国际一流优势,我们的技术产品产业化商业化也是十分不足。因此,我在纪念长征胜利80周年的文章中旗帜鲜明地呼吁我们要进行科技创新的新长征。

    回顾新中国70年,我们确实实现了军事重工业的很多重大突破!特别是两弹一星,还有胰岛素和青蒿素等诺奖级成果。但是改革开放以来,我们在科技理论上还是乏善可陈,在科技应用上虽然屡飞神舟、深潜蛟龙,但我们的火箭能够上天,却造不出高级轿车,甚至远差于比我们起步晚二十年的韩国现代汽车公司。即使说我们的高铁和核电等国家名片,很多重要零部件还是得依赖进口,或者有些零部件及有些产品我们完全可以实现国产,但是决策部门就是不敢用国货。例如,动车和高铁的火车头已经能够国产化,但还是青睐和倚重进口。国产飞机能够在非洲上空翱翔,却无法在祖国的蓝天上驰骋。至于国际公认的诺贝尔奖,我们的屠呦呦获奖成果依然是古代科技的提升而已,依然是改革开放之前的偶然成果。日本一蕞尔小国,1949年以后竟然有25人获得诺贝尔奖,其中22个为自然科学奖,只有三个是见仁见智可以扯皮扯淡的文学奖或和平奖,成为仅次于美国的诺奖大户。而这些成果的17项恰恰是在1990年日本经济泡沫破灭以来的20多年里取得的,日本经济衰退的20多年正是日本失业率最低的时代,也是日本公司跨国发展迅速的时代。汤森路透公布的《2015全球创新企业百强》榜单中,排名第一的日本上榜公司数多达40家,美国35家,而中国除了台湾的联发科以外,再没有任何一家企业上榜。可以说,日本是GDP衰退了,但是GNP和科技腾飞了。因此,我们当前的科技赶超必须有明确的科技创新管理法律和激励政策,诺奖攀登计划,官产学研融合促进体系,这样我们才能早日取得科技新长征的胜利,实现GDP增长和科技创新的同步提升,实现高质量高水平高成效发展。

    至于如何实现科技突破,我建议建立以下三大机制。

    一是学习借鉴美国模式,提升军民融合成效。众所周知,美国的曼哈顿计划就是举国体制的胜利,二战胜利后美国相继启动了阿波罗计划、因特网、人类基因组计划、大脑行动计划,并且都取得了巨大成功。自2007年开始,美国国家安全局、联邦调查局还联合微软、雅虎、谷歌、苹果等在内的9家国际网络巨头实施棱镜计划(PRISM),也就是直接进入美国网际网络公司的中心服务器里挖掘数据、收集情报,进行全球监控窃听。2018年美国又启动了网络安全射月计划,力图摒弃现在的因特网,而建立第三代计算机网络技术,即未来网络技术。另外,美国没有严格意义上的军工企业,只有美国宇航局NASA类似中国的上百家央企和十几家军工企业,全国90%以上都是民营企业,这些几乎清一色民企支撑起了地球上最高水准的科技体系,政府连核潜艇、导弹、火箭都可以找民营企业定制,例如制造核弹的民企西屋,制造F22战斗机的民企洛马,以及正在研制飞往火星的巨型火箭的民企波音。近期美国两党议员提议设立“关键技术办公室”以应对中国技术威胁,其中特别提到了5G技术。我们当前正在大力推进军民融合,但是我们军民融合平台已经搭起来,相关政策也已经出台,但是没有严格立法,还是存在“存量很多,增量不多”的现象。而美国NASA和五角大楼孵化的著名民品可谓汗牛充栋,例如涵盖我们日常衣食住行的婴儿奶粉、冻干水果、食品安全包装、记忆泡沫床垫、防刮镜片、防紫外太阳镜、无绳真空吸尘器、耐克气垫运动鞋、太空毯、滑雪靴、泳池净化系统、家用隔热材料、飞机除冰系统、精密GPS、公路防滑槽、高质量轮胎、手机照相机、笔记本电脑、大功率太阳能电池、无线耳机、鼠标、CAT扫描仪、植入式耳蜗、隐形牙齿矫治器、耳温体温计等众多产品。美国的做法可以学习借鉴,从而不断提高军民融合的成效。

    二是发扬光大华为做法,实现市场化技术创新。华为的发展应该是一个奇迹,但是华为的策略非常值得借鉴。华为起初在国内并没有发展得很好,但是1990年代就找商务部非洲司开始走进非洲,在非洲获得巨大盈利后再反而走进国内市场和欧美发达市场。在不断攻城略地的同时,华为每年都投资巨额资金进行研发,现在已经拥有数万个科研人员,几百个数学家,而且遍布世界各地。当然,华为的奇迹不好复制,但是可以引导现在有条件的企业如阿里、百度等著名民企,还有几十家央企,以及各地国企,加大研发投入,跟踪追赶全球顶尖科技,特别是大数据、云计算、人工智能、物联网、区块链、量子通讯等前沿技术。


    三是探索芯片研发机制,建立科技研发联盟。从国际上看,欧洲空客打压美国波音,正是跨国科技联盟的胜利。空客是一个由法国、德国、英国和西班牙等国家联合组建的共同体。20世纪60年代,美国在世界民用飞机产品中的占比是80%,而英国和法国只有8%和5%,这些国家想要保护本国飞机产业,于是联合起来组建了空客来抗衡美国。空客采用的是一种叫做“经济利益集团(GIE)”的模式,通过将一些小企业组建成联合体来运作,但对一个跨国组织的具体运作规则,空客内部极其模糊。这也造成其成立早期的三大问题:生产和管理分离、财务各自独立、文化冲突不断。后来让·皮埃尔松接管空客的时候,发挥其超强的纵横捭阖能力,取得了四个不同文化背景商业集团的信任,从而杜绝了上述三大问题。从20世纪80年后,空客在飞机研发和商业化尝试上取得了不少的成功,比如它将自己研发的飞机驾驶员座舱实行了标准化设置,节约了成本,成为一项行业规范。在波音坐吃山空的时候,率先推出了超级大飞机A380。当然,我们也应该看到没有自主可控的科技联盟,往往是一种灾难。在全球化的影响下,许多公司都会通过产业外包、协作生产来降本增效、分摊风险以及开拓市场,波音也不例外。波音787客机上将产业链全球化做到了极致,在727项目中,外国供应商的工作量只占2%;到777项目,这一数据升至30%;而到787项目,达到了惊人的70%。在一架飞机的总价值中,机身、机翼、尾翼、起落架的占比约为40%。在787客机中,意大利的阿莱特尼和美国的沃特飞机工业公司负责机身的中心部分,机翼、尾翼的大部分由三井、三菱、川琦三家日本重工业财团垄断。而波音自己只负责建造飞机约35%的部分以及最后的总装。波音CEO康迪特对此有句经典描述:“我们就是一个装配公司,或者叫设备集成商。”产业链的转移帮波音降低了成本、分散了风险(日本三大重工为787建设投入了大量资金)、还有利于新兴市场的开拓、市场宣传。但由此带来的问题也很明显:交付延迟、技术外溢、利润外流。这三大问题处理不好,就会导致生产质量问题,产生严重的反噬后果。大规模的生产外包,让波音的核心能力不断外流和下滑。特别是流失了大量工程师、成熟工人,技术外溢反过来进一步加剧了美国产业空心化。自1979年至2011年,制造业从业人数从1970万变为1180万,骤降40%。这组数字足以证明大量的中低端产业就业机会在美本土几近消失。而人才断层、缺乏新鲜血液补充的劳动力结构反过来又限制了技术升级以及创新的可能,成为一个恶性循环。2018年波音终于尝到了自己酿造的苦果,10月29日搭载着189名旅客的印尼狮航波音737客机在起飞后一头栽向大海坠毁;5个月后,另外一架埃塞俄比亚航空波音737客机在起飞后不久,以900公里每小时的速度从5000英尺的高空向下俯冲,几乎是40度角直插地面,157人死亡。相反,空客公司则牢牢掌握无数复杂甚至绝密的高端技术,一直将核心的生产保留在欧盟内部,主制造商基本上都是四个创始国的核心企业。即使为了开拓中国市场做出妥协,但外包给中国的,也仅仅是不那么重要的部分。比如,天津的A320总装线,以及西安飞机制造公司负责的A320翼盒。

    从国内芯片产业发展情况看,全国14亿人口联合起来可以干成很多事情。例如,我们曾经通过举国体制成功研制两弹一星,成功消灭血吸虫病、天花等疾病,成功提取治疗疟疾特效药青蒿素。2014年为了实现芯片技术突破,我们国家设立了国家集成电路产业投资基金股份有限公司(简称“大基金”),首期公开募集1387.2亿,投资覆盖了集成电路全部产业链。从公开数据来看,截至2018年9月12日,国家集成电路产业投资基金有效承诺额超过1200亿元,实际出资额达到1000亿元,投资进度与效果均好于预期,预计2018年年底将基本完成首期规模的有效承诺,投资进度总体提前9个月。凭借强大的号召力,大基金还撬动了大量地方政府资金和民间社会资金投入。从已投企业来看,基金(包含子基金)已投资企业带动新增社会融资(含股权融资、企业债券、银行、信托及其他金融机构贷款)约5000亿元,按照基金实际出资额计算放大比例为1:5,按照基金实际出资中,中央财政资金占比计算的放大比例为1:19。2019年4月25日,工业和信息化部总工程师、新闻发言人陈因在国新办举行的发布会上公开称,当前国家集成电路产业基金正在募集第二期资金。另外,一些地方政府也独立成立了集成电路产业基金,规模达到1400亿元,如果加上筹建中的投资基金总规模高达6532亿元,如果再加上酝酿中“二期”大基金,规模势必将直逼一万亿元。除了可以在国家和地方政府层面设立产业基金外,我们还可以考虑设立对外融资的国家基金,也就是通过在境外发行受益凭证,把从海外筹集到的资金交由指定的投资机构集中投入特定国家的股票和债券,将所得到的收益作为再投资或作为红利分配给投资者。这种基金受益凭证,可以在纽约、伦敦等证券交易所挂牌上市。国家基金在某些地区可获得税赋减免和特别优惠政策。国家基金指在本国市场外的单一国家市场进行投资,例如中国基金,日本基金,韩国基金等。可见,为了突破某种科技瓶颈,我们可以联合政府和企业,甚至联合国外资金,建立科技研发联盟,打好科技攻关战略主动仗,下好科技创新先手棋。

    四是吸取美苏星球大战和美日半导体争霸的教训,防止中美科技完全脱钩。中国不能自我封闭,不能自外于世界。即使中美科技完全脱钩,我们也应该从第三方进行交流合作。从技术存量看,美国还有很多领先或独一无二的核心科技,中国亟需这些分享这些成果推动经济社会发展,美国这些技术成果也需要中国的巨大消费市场。从产业格局看,中国今天已经成为全球最大、最具活力的制造业中心,生产全球50%的钢铁(是美国的8倍)、全球60%的水泥、全球25%以上的汽车。中国还是全球最大的一系列工业产品和农产品的生产大国。按照联合国工业体系分类,39门大的工业体系,191门中等工业体系及525门小的工业体系,世界上只有中国全部具有。中国可以生产“从火柴到火箭,从卫星到未精”几乎所有的东西。中国人生产什么,什么价格就跌;买什么,什么价格就涨。因此,美国本身也无法拒绝中国制造,因为美国蓝领工人大都已经年过半百,而年轻人又不愿进入车间厂房,尽管特朗普一直推动制造业回归,但是收效甚微。上述谈到的波音飞机外包环节达到70%,价值占比高达40%,波音总部其实只是一个装配和销售公司。从科技研发看,美国无法脱离整个世界,因此我国可以通过第三方与美国取得间接联系。美国硅谷大多数公司都在以色列设立了研发中心,谷歌、Facebook、微软和英特尔都位列其中。亚马逊和苹果等公司也通过并购以色列公司,在特拉维夫建立了研发中心。我们也应该加强与以色列的科技交流和风险投资合作,从而获取更多美国科技情报。从贸易规律看,贸易是人类和平的生命线,贸易是人类繁荣的生命线。贸易就是发挥比较优势,自由竞争,互通有无,互补短板,互相依赖。美国有自己的产品、技术、品牌等优势,中国有自己的成本、制造优势。任何时代都需要贸易,任何地区任何产业都需要贸易,贸易就是交易就是做生意。贸易是可持续发展的保障,是建设人类命运共同体的基础。从20世纪历史看,在科技发展领域,我们不能盲目进行冷战。我们不能盲目毕其功于一役,掉入美国预设的陷阱,从而像苏联那样拖垮自己,像日本那样衰败了自己产业。我们要坚持“你打你的,我打我的”,坚持深化改革开放,坚持先做好自己的事情,坚持理性与血性的统一,提升科技保密强度,夯实创建独立体系的能力,保持随时脱钩的水平,该出手时就出手绝不含糊,不该出手时就努力隐忍以赢得时间,从而实现科技突破。

制度保障——这是反技术封锁的软巧实力


    我们科技反制能力的培育与提升,不仅是技术层面的直接进步,还得有激励科技研发和保护科技创新的制度。不仅需要硬核实力,也需要软巧实力。

    (一)建立战略科技的国家采购制度。华为的发展离不开国家的支持,国家开发银行曾经给予巨额贷款。但是,国家对于一些通过第三方评估和论证的高新技术,应该启动战略采购,从而保障技术保密和不外流,并加强转化为实际应用。因为如果我们不采取措施,就可能被对手掌控。例如,中国某民营企业的技术产品被美国NASA看上了,而我们却还不知道,而且民营企业为了盈利大肆出口,就像我们的稀土出口让他们制造出尖端产品来对付我们。

    (二)建立科学高效的知识产权法律。知识产权涉及商标、品牌、著作权、专利、商业秘密、技术秘密等很多方面,知识产权包括创新、保护、管理、运用等各个环节,因此我们的知识产权制度必须吸纳国际先进做法,从而能够保障无形资产安全,并且能为科技创新添加利益之油。

    (三)建立基础学科教育发展制度。第一,要能够培养批评思维、逻辑思维、逆向思维、系统思维。第二要加强基础学科教育,特别是物理、数学、化学、法律、人文、音乐、美术、医学等学科,而不是胡里花俏的层出不穷的新学科。第三要加强关联基础研究,在政策、资金、人才支持下,自力更生加大基础研究力度。国家每年根据调研,提出科技攻关项目计划,然后组织全民和企业捐款,或者组织高科技企业参与其中。发挥举国体制优势,又要发挥民营企业众多的优势,坚持一万年也要搞出来的产业发展情怀,但绝不能搞成大炼钢铁,而是要进行精准而高质量地做好基础研究。

    (四)建立反制法律政策。美国为了防止高科技外流,制定了一揽子的制度和政策。我们可以借鉴和学习,并加快建立符合自己的法律制度和政策体系,特别是可先进行军事立法再进行人大立法,加快出台《出口管制法》。

    第一,学习美国建立健全技术封锁法律体系。美国的出口管制制度是冷战思维的产物,其所指向的是美国认为对其安全有危险的国家,美国出台的技术出口管制举措,都有国内法律支撑。美国出口管制的内容大概可以分为两类:一类是用于军事和防务目的的产品和技术;另一类是军民“两用”产品和技术。前者有国务院根据《武器出口管制法》、《武器国际运输条例》、《原子能法》等一系列与军火及其技术出口管制相关的法律直接负责,所有从事军用产品和服务的生产、出口、中介等行为的个人或企业都必须正是注册。国务院要按季度和年度向国会提供出口授权报告,某些拟通过的出口许可和未经授权的转口报告也需要向国会通报。美国政府还会视国际政治、经济环境的变动而制订新的法律作为出口管制的依据。如1976年,美国为了应付紧急情况的需要和保障国家安全,国会制订了《国际危机经济权力法》,授权总统在美国面临危急情况下或受到非常威胁时,实施出口管制或贸易禁运等措施的权力;后者的法律依据主要以1979年《出口管理法》(EAA)和1988年《出口管理条例》(EAR)为代表,另外还有一部分行政令和总统文件以及与其他出口管理法规有关的法律规定作为补充。《出口管理法》授权商务部与其他有关机构协调工作,对产自美国与经美国转口的军民两用产品、软件和技术进行管制。美国国务院与商务部产业安全局根据《出口管理条例》执行这一授权。美国商务部下设的“产业和安全局”(Bureau of Industry and Security)负责根据《出口管理法》和《出口管理条例》对两用物项的出口实施管制,包括受理出口许可申请,审查出口物项、许可例外、最终用途和最终用户、参与交易的各方情况,签发出口许可证,执法和受理申诉等。对最终用途(End-Use)和最终用户(End-User)的管制,由商务部牵头会同国务院和国防部(必要时加上财政部)等部门的代表组成“最终用户审查委员会”,确定是否将有关实体列入名单或从名单中移除。如拟将有关实体列入名单,大多数委员同意即可,如拟将其从名单中移除,则需要所有委员的一致同意。另外,还有全流程贸易环节管制。美国出口管制的环节以从美国境内向境外的出口为主,同时还包括视同出口、过境出口、转运出口、再出口和相关中介活动。“视同出口”是指美国人在美国境内向外国人泄露受管制技术或软件的行为,视为向该外国人所属的国籍国出口。例如,外国人在美国境内对美国原产设备和设施进行现场参观和考察,美国人在美国境内与外国人口头交流受管制的技术等情形。“再出口”是指从美国出口至进口国的管控物项,从进口国再次出口至第三国。中兴通讯公司被美国政府处罚的原因就是违反了美国再出口管制的规定。除基于多边体制的出口管制措施,美国商务部也常根据美国的外交政策进行出口管制,特别是针对美国认定的支持国际恐怖主义的国家,以及受到联合国制裁或美国单边制裁的国家、实体和个人。同时,商务部还根据《敌国贸易法》(Trading with the Enemy Act)与《国际紧急经济权力法》(International Emergency Economic Powers Act)管理和限制美国人与特定的国家、实体和个人进行某些贸易和交易。此外,美国政府的一些其他机构也在出口管制实践中占有一席之地,例如美国原子能管理委员会(Nuclear Regulatory Commission)负责与美国能源部、商务部共同管理涉及核材料、推进装置、反应堆的国际贸易,财政部负责执行贸易禁运与制裁等。

    第二,学习美国建立健全技术出口管制政策。近来为打赢中美贸易战,我国商务部也尝试根据相关法律法规建立“不可靠实体清单”制度,对于列入“不可靠实体清单”的实体,中方将依据中华人民共和国《对外贸易法》《反垄断法》《国家安全法》等有关法律法规和行政规章,对列入清单的实体采取必要的法律和行政措施。同时,国家发展改革委也将根据《国家安全法》等法律法规,建立国家技术安全管理清单制度,以保护中国高科技企业发挥对外威慑作用,将使管理对外技术出口有法可依,建立中国技术反制斗争的更多法律杠杆。针对美国对台军售,为了维护国家利益,我方将对参与此次售台武器的美国企业实施制裁。这是我国利用法律、政策的制度武器针锋相对反制美国的战略思考,但是目前仍只是纸上谈兵,还必须加快全面借鉴美国的成熟做法以便更好地以牙还牙。

    美国的出口管制政策主要实施清单制和配额许可证制。美国出口管制清单分别是商业管制清单(Commerce Control List,CCL)、美国军用品清单(United States Munitions List,USML)与核管理委员会管制目录(Nuclear Regulatory Commission Controls,NRCC)。其中,商业管制清单主要针对军民两用品,清单名录项目来源于包括瓦森纳安排、澳大利亚集团、核供应国集团、导弹及其技术控制制度等多边出口管制体系准则,也包括其他出于实现美国外交政策等目的而控制的项目,如反恐、犯罪控制、枪支公约、地区稳定、联合国制裁等。美国军用品清单对防务产品与服务进行了定义:任何专门为军事用途而设计、开发、配置、调整或修改并有军事或情报用途的产品,以及为军事用途设计开发且不具备民用用途的产品均受该清单管制。核管理委员会管制目录对核材料与相关设备的出口做出了规定,美国能源部可以根据相关条例授权美国公民在境外进行核材料生产,而与核供应国集团准则第一部分列出的触发清单项目有关的非保密核技术转让则需要具体授权。具体操作清单如下:一是《特别指定国民名单》(SDN List)。该清单由财政部负责,列出很多被禁个人和实体名字,例如朝鲜、伊朗、俄罗斯。由于国际贸易中流通货币是美元,某银行若与SDN名单上国家或机构有业务往来并协助它们进行技术出口走私,将注定会受到美国制裁。二是军品和军民两用品清单。军民两用品清单主要包括10个大类,分别为:核材料、设施与设备;材料、化学、微生物、生化毒素;材料处理技术;电子技术;计算机技术;通讯与信息安全技术;传感与激光技术;导航或航天技术、海洋探测技术;推进系统、空间探测技术及相关设备。两用品管制清单基本上与“瓦森纳安排”的9类平衡,但增加了核材料、设施及设备;包括了“澳大利亚集团”清单中的材料、化学、微生物、生化毒素。三是商品管制清单。共有472个出口管制分类编号、约2400个物项,其中,有158个出口管制分类编号与“瓦森纳安排”的管制清单中的物项相同;有97个出口管制分类编号与“核供应国集团”的管制清单中的物项相同;有108个分类编号与“导弹及其技术控制制度”管制清单中的物项相同;有16个分类编号与“澳大利亚集团”的管制清单的物项相同。美国单边控制是139个物项。管制清单中的物项依性质分组归类。在每一组中,每个出口管制分类编号都有相应的管制理由。《出口管理条例》有11个管制理由,分别是反恐、生化武器、控制犯罪、加密物项、导弹技术、国家安全、核不扩散、地区稳定、供应短缺、计算机和重要物项。多数物项有多个管制理由。例如,几乎所有受不扩散或国家安全原因管制的两用物项,也都受反恐原因管制。管制清单还列出了与出口管制分类编号管制理由相对应的包括196个国家和地区的“商品国家图表”。美按照扩散风险的大小及其安全关切的程度将出口目的国分为A、B、C、D、E五个组别,A组有澳大利亚、加拿大、德国、法国等,B组包括智利、希腊、南非等国家,C组为空白,D组有中国、白俄罗斯、以色列等国家,E组包括古巴、伊朗、朝鲜、苏丹等国家。此外,出口许可证也有宽严不等的类型。简而言之,美国是按照其控制清单,根据受控原因和国家图表判定某项出口是否需要许可证,及应申请何种许可证。四是技术管制清单。从2007年开始,美国不断扩大对华军事用途出口许可证商品范围,涵盖航空发动机、水底照相机、激光器、贫铀、机床、高性能计算机等20种产品。2018年11 月19 日,根据2018 年国会通过的《出口管制改革法案(Export Control Reform Act)》要求,美国商务部工业安全局(Department of Commerce, Bureau of Industry and Security, BIS)出台了一份针对关键技术和相关产品的出口管制体系框架,并对人工智能(AI)和机器学习技术等14 类代表性的新兴技术征求公众意见,2019年6月已经正式实施。其中,人工智能(AI)和机器学习技术包括11 种具体技术应用。人工智能产业是美国在2008年以来寻找到的破解国际金融危机的新兴技术,而且是中国目前有可能异军突起的产业,为了独享这一技术红利,美国出台管制措施围剿中国人工智能产业。五是实体企业和个人黑名单。2018年开启中美大规模关税战的同时,制造了“中兴事件”“福建晋华事件”“华为孟晚舟事件”,并将中国44个企业加入了出口管制的实体名单,主要涉及航天科工及中国电科旗下部分企业。2019年5月又将华为及其上下游中国企业列入管制清单,正在考虑将旷视、大华、海康威视、美亚柏科和科大讯飞列入管制“黑名单”,禁止这些公司使用美国的组件和软件,理由是担心上述公司的设备会用于西部地区治安监控和被用于间谍活动。2019年6月美国商务部又声称某些实体与我国军方合作开发计算机用于军事用途,参与了旨在违背美国国家安全和外交政策利益的活动,将中科曙光、天津海光先进技术投资有限公司、成都海光集成电路设计公司、成都海光微电子技术公司、无锡江南计算机研究所等5家企业列入实体管制清单。另外,美国国务院国际安全与防扩散局(Bureau of International Security and Nonproliferation)还宣布对13个中国企业及个人实施制裁,其中包括友祥科技、浙江兆晨科技等10家企业以及3名个人,声称上述实体与个人被指违反《伊朗、朝鲜和叙利亚防扩散法案》,要求任何美国政府部门不得向这些企业或个人采购任何服务、产品、技术,不得与这些人员订立任何服务、产品、技术采购合同,不得向这些企业与人员提供任何协助,暂停授予这些人员现有的任何许可。

    第三,学习美国建立健全出口管制执行机制。根据美国《出口管理条例》的规定,出口管制清单内的产品或技术都会涉及出口许可证问题。美国出口管制的许可程序要求出口商向相关管理机构提交许可申请,在某些情况下,出口商会被要求从不同的部门申请多个许可证。国务院国防贸易管制委员会(State Department’s Directorate of Defense Trade Controls)负责受理防务产品的出口许可申请,涉及国家安全、外交和稀缺、核不扩散、导弹技术、生化武器、地区安全、犯罪控制和恐怖主义相关的军民两用品由商务部颁发两用品出口许可。许可申请通常会经过多重的审查过程,包括国防部、能源部、情报机构、美国国家航空航天局(NASA),以及国务院相关部门在内的美国政府相关机构都会参与审查。在这一过程中,美国政府会对申请人的资质、参与交易的各方和产品的最终用途进行审查,评估拟向最终用户出口的产品质量和数量是否适当,以及出口行为是否存在法律上的障碍、国家安全隐患或任何与美国外交政策相悖之处。

    美国海关官员有权在边境检查任何进出口货物的许可证,商务部负责调查涉及军民两用物项的违规行为。与此同时,许可证颁发机构常常要求进行许可前检查和装运后检查。违反出口管制规定将面临严厉的刑事和民事处罚。对于违反《武器出口控制法》的行为,每起违法行为最高可处以100万美元的刑事罚款,对违法者最高处以10年监禁。此外,违反《国际武器贸易条例》的行为将被处以最高50万美元的民事罚款,并禁止从事军用品出口或服务。对于违反军民两用品出口管制的行为,最高可处以50万美元的刑事罚款,对违法者最高处以10年监禁,每项违法行为还可能被处以最高1.2万美元的民事罚款,并被剥夺出口许可。一旦美国政府发现疑似违反美国出口管制规定的行为时,也将设法说服有关国家进行阻止。美国出口管制的法律法规还规定对涉及转让某些军事装备或存在其他扩散问题的国家、实体或个人实施强制性或酌情制裁。

    美国政府在出口管制中还对一些物项采取“全面控制”(catch-all controls)原则,这一原则针对一些多边管制清单上没有列出、但可以用于大规模杀伤性武器及弹道导弹开发的低级别军民两用品进行许可出口,以确保这些设备、软件或技术不会对防扩散产生影响。“全面控制”原则要求按照《出口管理条例》对美国政府认定为需要关注的外国最终用户实体进行具体的审查,如果出口商发现或有理由相信其出口的物项将被用于大规模杀伤性武器开发,或被商务部告知该出口会带来防扩散风险,那么该项出口将适用“全面控制”原则。如果美国政府经审查认为该出口申请会造成不可接受的核生化武器扩散风险,或有助于弹道导弹技术的扩散,那么该出口许可的申请将被拒绝。

    第四,学习美国建立健全域外长臂管辖系统。长臂管辖权(Long-Arm Jurisdiction)是美国民事诉讼中的一个重要概念。当被告的住所不在法院地州但和该州有某种最低联系(Minimum Contacts)时,而且所提权利要求的产生和这种联系有关时,就该项权利要求而言,该州对于该被告具有属人管辖权(虽然他的住所不在该州),可以在州外对被告发出传票。这就是长臂管辖权的应用,是指法院对外国被告(非居民)所主张的特别管辖权的总称。美国的很多制度如《出口管理法》(EAA)、《武器出口管制法》(AECA)、《国际突发事件经济权力法》(IEEPA)、《武器出口管制法》(AECA)、《武器国际运输条例》(ITAR)、《出口管理条例》(EAR)、《美国海外反腐败法》《萨班斯一奥克斯利公司治理法案》等法律法规都有长臂管辖权,而实施长臂管辖最厉害的就是《反海外腐败法》,这部法律允许美国政府不论何时何地,都可以随意逮捕任何公司的员工。美国能够有效实施长臂管辖,背后是强大的美军、美元,最关键的是美国掌控了互联网,掌控了金融交易结算系统SWIFT,能够实时监测每个国家、每个企业、每个自然人的网上交易。强势美元和控制全球的网络技术,使得美国不仅成为全球唯一能够颁布域外法律的国家,还成为唯一能够执行域外法的国家,使得美国能够站在道德制高点上,以打击恐怖主义、反对核扩散、惩治腐败、反洗钱等巧立名目和美丽借口,发动法律制度战。另外,美国还经常成立特别小组进行专项行动。针对伊朗故意制造系统性洗钱和恐怖主义融资行为,美国成立了金融行动特别工作组(FATF),加强对伊朗金融机构的监管,监视伊斯兰革命卫队的资金往来,以期能够防范革命卫队资助真主党和哈马斯等恐怖组织。美国还有无处不在的间谍系统,有无处不有的内线卧底,有占据高端服务市场的大型律所、银行、审计所、会计所等美资企业。美国一旦启用这些一致对外的系统机器,就会出现以整个美国对付一个企业或一个嫌疑犯的举国体制。例如《美国陷阱》一书中所揭露的,美国司法部、商务部、检察院、联邦调查局、企业、监狱都会团结起来,对阿尔斯通整个企业,对阿尔斯通的某个高管,进行抓捕、引渡、囚禁、控告、判刑,整个司法体系就是产业链、商业链、供应链上的一个环节。美国高昂的律师辩护费,加上详实的证据链,使得几乎所有企业和个人最终只能放弃辩护而乖乖认罪受罚。

    第五,学习美国建立以我为主为我服务的出口管制国际组织。除了单方面出口管制外,美国还善于站在道德制高点上联合几个国家政府,通过一定方式建立国际性组织,建立多边出口管制机制,商讨和编制多边出口管制货单和出口管制国别,规定出口管制的办法等,以协调彼此的出口管制政策和措施,达到共同的政治和经济目的。根据美国国务院公开的信息,美国管制出口的目的包括:通过限制美国最敏感的技术和武器保障美国的安全利益;促进地区稳定;关注人权问题;防范武器和技术(尤其是大规模杀伤性武器)扩散;阻止可疑最终用户和恐怖主义支持者获得相关武器与技术;遵守不扩散机制、联合国安理会的制裁与相关决议等国际承诺。为了达成上述这些高大上目的,美国构建了一个包括国际和国内两个层面的出口管制体系。国内体系就是上述讲到的涵盖法律、政策、许可证、全面管制、长臂管辖等一揽子体系,国际体系就是建立多边出口管制机构。二战以后,美国在1949年11月推动建立了输出管制统筹委员会,即巴黎统筹委员会(于1994年3月31日正式解散),随后又参与了包括核供应国集团、桑戈委员会、导弹及其技术控制制度、澳大利亚集团、瓦森纳安排等多个多边出口管制体系。核供应国集团(Nuclear Suppliers Group,NSG)是一个成熟而有效的出口管制体系,通过实施核及与核相关物项及技术的出口管制准则,防止和平利用核能的相关物项被转用于发展核武器或者其他核爆炸装置,以期防止核武器及其技术扩散。桑戈委员会(Zangger Committee,即核出口国委员会)根据《不扩散核武器条约》(Nuclear Non-proliferation Treaty,NPT)第三条第二款,制订了向未参加该条约的无核国家出口核材料、设备和技术的控制条件和程序。委员会制订了核材料和设备的出口管制清单,规定出口清单项目只有在得到充分监管的情况下才可出口。该委员会的管制决定与清单对成员国没有法律约束力,只对各国制订核出口政策起指导作用。导弹及其技术控制制度(Missile Technology Control Regime,MTCR)限制包括导弹开发、生产和操作所需的所有关键设备和技术,防止可运载大规模杀伤性武器的导弹和无人驾驶航空器及相关技术的扩散。各成员国根据MTCR准则和附件制定出口控制法规,并定期相互通报发放导弹相关出口许可证的情况。该制度特别关注能够运载至少500公斤载荷且射程在300公里以上的导弹,即“I类项目”受控物项。澳大利亚集团(Australia Group)是生化领域最重要的多边出口管制非正式安排,其宗旨是确保成员国不会有意或无意地协助某些国家或恐怖分子获得生化武器,并通过协助成员国采取出口许可措施,确保某些化学品、生物用品及用于制造生化两用品的设施和设备的出口不会导致生化武器的扩散。瓦森纳安排(Wassenaar Arrangement)由巴黎统筹委员会转型而来,是一个自愿的武器出口控制机制,旨在通过信息通报机制,提高常规武器、敏感两用物项及技术转让方面的透明度,从而协助成员国规范出口管制法规,防止相关敏感物项和技术扩散。该机制包含两份控制清单:一份是军民两用产品和技术清单,涵盖了9大类物项与技术;另一份是军用产品清单,涵盖了各类武器弹药、设备及作战平台共计22类物项与技术。

管理体制——这是反技术封锁的执行


    东西南北中,党是领导一切的。党领导一切,但是党要提高领导的专业化、高效化和法治化。因此,我建议对我国科技管理体制进行适当改进。

    (一)成立中央科教委员会,实现党领导科技创新的专业化。当前宣传部负责管理科技、教育、文化、卫生等部门,可以让宣传部专门负责舆论工作,单独成立科教委员会,既然是委员会,就得按照委员会来,而不能是官僚机构,必须像全国人大一样吸纳各行各业的精英当委员,或者整合人大、政协的专业委员,定期开会探索相关的难题。军委科技委,也是一样,应该考虑建立涵盖各行各业的专家,从而能够更专业、更科学、更战略地进行民主决策。

    (二)建立前沿技术联合体,实现党领导科技创新的高效化。俄罗斯继承了苏联70%的科技力量,特别是接管了苏联时期的军工综合体。军工综合体是俄罗斯最重要的科技创新体系,也是俄罗斯军事强大的重要保障。首先,军工综合体集中了优质创新资源。军工综合体也称“国防综合体”,包括进行理论考证的科研组织、制作样品的设计局、质量检测的实验室与发射场、进行批量生产的生产企业,集中了国家最优秀的人才和组织工作者,是举国科研生产体制的具体形式。虽然军工综合体在2014年由苏联解体时的2456个剧降为1339个,军工生产量在工业总量中的占比降为5%-6%,全国GDP占比降为3%-4%,工作人员减少到200万,但是其作用和实力依然非常强大,并且通过改革和调整已经再次迸发创新活力。其次,军工综合体是俄罗斯创新的龙头。俄罗斯军工产业从简单的军工生产到军工综合体到组建国家联合公司,进一步整合了生产、资金和研发的各类资源,非常有利于进行举国体制的技术攻关。现在,军工企业中积极创新企业已经占企业总数的30%。国家联合公司已经成为新型军工巨头,担负着保障国家安全、促进经济发展的重任,同时也为了整合资源刺激创新、提高抗衡能力、吸引外来投资。也就是说,军工综合体大部分先进工艺不仅面向国防,也面向民用工业。我们可以借鉴俄罗斯的国防综合体建立国家科技创新联盟。联合各个部委、主要企业、科研机构建立创新联盟,确实实现科技攻关的举国体制;建立科技产业化促进体系。我们一直说我们是最大的技术应用市场,但我们市场应用的很多是欧美的中低端技术,而且我们还有很多僵尸专利没有得到有效开发,我们的技术进步没有得到有效普及。僵尸专利一方面是伪劣专利或者说质量不高,另一方面是指很多好专利没有转化为商用产品,因此我们需要重构科技产业化促进体系,提升科技转化效率。

    (三)建立出口管制政策体系及执行机构,实现党领导科技创新的法治化。美国制定了一系列出口管制法律和政策,并且建立了相应的强有力执行机构。美国军民两用技术主要由商务部负责管制,军用技术则主要由国务院会同国防部进行管制。核技术管制主要由“核管制委员会”与能源部负责。在出口许可证审批方面,一般由“窗口部门”如国务院、商务部负责接受申请,实行跨部门审查制度。在出口管制的执行方面,美国的各部门、海外代表处、甚至国内情报部门(如CIA、FBI)也会参与进来,形成一个以商务部为主导的严密网络共同执行美国的出口管制政策。美国商务部是《出口管理法》指定的出口管制部门,有权对民用和军民两用技术的出口进行终裁。商务部产业安全局专职处理一切出口管制业务。BIS业务主要分为两部分,一是负责拟定出口管制政策,二是负责出口管制执法工作。BIS编制约为400人。在具体执法过程中,BIS会与国务院、国防部、能源部等部门保持沟通与合作,特别是在军民两用技术的出口审查方面,国防部有权对“由于国家安全目的而对向其出口进行管制的国家”的任何许可进行审查。军用技术的出口直接由国务院颁发出口许可证,但国防部在军用技术的出口审查方面拥有很大的发言权,可以直接参与军用、军民两用技术出口的审查,并负责或参与制订有关军用和军民两用技术出口的政策方针、管制清单和审议机制。另外,美国建立了严格审查调查机制。美国根据国内法条款对外国的立法或行政上违反WTO协定而损害美国利益的行为所采取诸如反补贴反倾销和201(紧急限制进口)、232(国家安全审查)、301(立法和行政行为审查)、337(不公平竞争或贸易行为审查)调查等单边主义调查。2017年以来,美国对我国企业进行了各种调查审查,从而爆发了中美贸易战。2017年以来,在半导体和信息通信领域封杀蚂蚁金服收购美国汇款公司、TCL收购美国移动热点业务以及华芯收购美国半导体测试公司等我国企业拟收购的9个项目。其他中方拟收购项目,也都遇到审查延期、多次递交申请未通过等问题,对于我国国有企业的并购则进行特别风险审查。美国国防部甚至授予外国投资委员会更大权限,严格审查我国对具有潜在军事应用的美国初创公司的各种投资。特别是针对知识产权发动了多次301调查。2017年8月,美国贸易代表办公室认为,我国可能存在强迫美国企业转让技术的行为,声称中国鼓励美国企业将研发活动本土化以及知识产权保护不力等,削弱了在华美企对自身技术的控制力,从而对通信设备、集成电路、半导体、新能源汽车等高技术领域的知识产权保护和技术转让发起301调查。因此,我们要加快借鉴美国经验,建立严格的法律制度,同时强化国防部和商务部的执行部门,建立严格的审查调查机制,提升执行效率,有效管控我国高新技术泄漏和流失。

    (四)建立政府企业一致对外机制,提高党领导科技创新的管控力。日本二战后家族式财阀受到打压,纷纷改造为以环状持股的财团型产业集团或企业集团,形成了三菱财团、三井财团、住友财团、富士财团、三和财团、劝银财团等六大产业型企业集团,还根据专业行业组成了钢铁联合体、半导体联合体等专业联合体,还根据1988年融合化法集中各家智慧开发新技术、新产品以及新服务的集团组织,这种联合体对内联合进行科技研发、互相支持、提升服务水平,对外组成招标联合体,避免恶性竞争,确实保障日本企业利益。

    美国多次祭起《反海外腐败法》对西门子、阿尔斯通等国际巨擘进行高额罚款和刑事诉讼,其背后也是某些企业和美国政府的合谋,从而确保美国利益。只要个人或者企业妨碍美国企业发展,或者利用美元交易,或者跟美国企业有违法行为,或者跟美国制裁对象有经济往来,或者通过美国邮箱,总之只要该罪行和美国有一丝一缕关系,美国都可以进行长臂管辖。除了利用自身的法律武器,美国还从国家战略上对敌人实施洗脑战略和奶头乐计划。洗脑战略就是整个国家对社会主义阵营进行意识形态攻击或进行和平演变;奶头乐计划就是根据二八现象,一方面,针对占据全国20%的精英阶层,利用各种手段进行策反和收买,让他们为其服务或者丧失独立思考、突破自我和不断创新的精神,另一方面,针对80%的普通大众利用发泄性娱乐和满足性游戏进行麻醉和文化殖民,从而实现不战而屈人之兵,摧残中华民族根基。

    相反的是,我们国有企业由于有考核压力,同类企业互相倾轧、你死我活。例如在国际工程承包建设方面,中国交通建设集团、中国建筑集团、中国电力建设、中国能源建设、中国三峡集团出现了同质竞争,特别是中兴和华为在某些国家经常互相压低价格、互相攻击对方。联想作为中国企业,虽有一定的合理借口,但是投票反对华为提出的5G标准方案。因此,我们亟需通过一定的法律规定,严肃国际经营的合规性,将科技安全提升为最高级别,建立一致对外机制,实现共商共建共享共赢。

    (五)建立鼓励创新的容错机制,提升党促进科技创新的人文环境。诺思和罗伯特·托马斯的《西方世界的兴起》(1973)中提出,有效率的经济组织和有效的激励制度是经济增长的关键。林毅夫(1992) 的研究发现,1978─1984年中国农产品产值以不变价格计算增长了42.23%,其中46.89%归功于家庭联产承包责任制取代集体耕作制度的体制改革。吴敬琏2002年出版的《制度重于技术》一书中说:一个国家、一个地区高新技术产业发展的快慢,不是取决于政府投资了多少钱,调用了多少人,研制出多少技术,而是取决于是否有一套促进创新活动开展和人的潜能充分发挥的制度安排、社会环境和文化氛围。美国硅谷、美国本土为何能够培育出层出不穷的科技巨子和跨国巨擘,正式因为美国有一整套鼓励创新、容忍犯错的社会机制。爱迪生改造灯丝总共试验了1600种材料,乔布斯苹果公司多次失败最终问鼎世界第一。马斯克通过不断创业获得资金来支撑实现自己的火箭发射梦想,即使经历火箭发射三次失败和人生低谷,仍然坚持梦想,最终开创了太空运载的私人运营时代,不断接近自己的太空梦想。正是美国这种容错和风险投资机制,造就了美国硅谷的长盛不衰、美国行业巨擘的推陈出新和领军人物的新陈代谢。从军事历史看,军事创新必须以制度创新为根本。无论是凯撒大帝、成吉思汗,还是拿破仑、希特勒,军事的成功无不得益于制度的重建。我们共产党军队的成功也起因于三湾改编、支部建在连上等制度创新上。美国学者麦克雷戈认为“推动军事上的革命的,不一定必须是技术方面大量明显的进步。”因为,技术层面的优势很容易因模仿、借鉴而趋于均势,难以持久保持。二战中,法国机械化总体规模超过德国,但是由于不能改变军事制度,只是在原有体制框架中不断进行“技术叠加”,结果形成了约2.5万人的超大型步兵师,军队臃肿庞大。清朝北洋水师,从技术层面甚至超过日本,但军事制度的落后,使得优势技术根本无法发挥。因此,军事领域的成功,制度和技术一样发挥着巨大作用,甚至比技术发挥更大的决定性作用。从产业发展历史看,美国经济学家罗森堡用确切的历史事实表明:就科学技术本身而论,直到15世纪,中国和阿拉伯国家显然高于西欧,但西方国家很快后来居上,大大超过东方国家,原因是西欧在中世纪中后期建立了一套有利于不断创新的社会机制。例如复式簿记的发明、公司制度的出现,以及保障个人财产安全法律体系的产生等等。没有这种制度上的变迁,产业革命是不可能发生的。可见,产业革命其实是商业革命和制度机制创新的直接后果。从华为发展成功的例子看,如果我们2006年没有一定政治担当,华为可能在2008年国际金融危机之前已经破产,因此可以反过来证明建立容错机制的紧迫性和必要性。2006年华为获得国开行300亿元贷款,审计署立即入驻进行审查几个月,导致华为和国开行都非常紧张。如果当时没有支持华为,2019年中美贸易战华为就可能遭遇中兴通讯的悲剧,国家在贸易谈判就可能完全失控。因此,我们不能因为短期利益、可能过失、潜在威胁、不确定性和风险而因噎废食或者出卖未来,丧失未来。我们可以根据华为事件还有已经死去的曾经著名的企业,梳理一下政府哪里做对做错了,哪个方面还需要加强,哪些方面必须杜绝,什么时候需要逆周期逆潮流运作,哪些时候需要顺应时势,也就是建立一种自主可控的烧钱机制。因此,我们应该学习借鉴美国创新创业经验,吸收军事发展和产业革命的历史成果,政府要做好制定规则和标准,要做好监督执行,要做好安全保障等工作;企业也要有科研管理、激励约束、合规风控等机制,实现科技投入的高效运行;社会要允许创业失败、研发失败、经营失败等各种尝试,要有功成不必在我的战略定力,从而建立精神独立、思想自由、鼓励创新、容许失败的制度安排、社会环境和文化氛围,造就以信任为前提,以诚信为底线,经济增长、科技创新、生态优化、人文进步协同提升的社会资本。

    大阪G20会议通过了数字经济宣言,这是继杭州G20会议提出《G20数字经济发展与合作倡议》之后的又一个重大部署,“数字经济”已经成为创新增长的引擎,也是我国经济转型升级的方向。而数字经济伴随着高科技,或者需要高科技作为支撑,因此我们为了保障数字经济的安全,必须提升我们的技术反制能力。总之,我们的反制力是科技创新硬实力、制度保障软实力和管理体制执行力三方面组成的综合战斗力。

文章内容不代表大国策智库观点。
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