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【大视角】大阪G20峰会能否为世界带来新智慧?

来源:大国策智库   作者:statecraft      2019-06-28
  6月28日至29日于日本大阪举行的G20峰会是今年最重要的全球治理最高论坛,引起世界极大关注。但峰会设定的主题却令人失望。它没有一个突出而明确的中心议题和中心使命,只是把所有八个议题即全球经济、贸易与投资、创新、能源与环境、就业、妇女赋权、可持续发展和全民健康平铺直叙一遍。这似乎意味着东道主日本没有兴趣取得有意义的突破,也没有力量回应当前世界经济面临的最紧迫问题,即单边主义、保护主义对多边主义的严峻挑战,并严重拖累全球经济和贸易前景。


  G20大阪峰会的一个重大背景是全球经济在贸易摩擦愈演愈烈中面临严重下行风险。与布里斯班峰会完全不同,大阪峰会没有正视这一点,也没有将全力支撑全球经济贸易增长作为使命。布宜诺斯艾利斯峰会显示,G20峰会有变成空谈俱乐部(talk shop)的危险。大阪峰会会否继续空谈呢?

  不可否认,G20大阪峰会上将有一系列重要的双边、诸边会谈,特别是中美元首会晤。但就G20本身讨论的全球治理,目前还看不到什么亮点。

  G20机制上升到领导人级别,是2008年全球金融危机发生后。那时大家都在同一条船上。应该看到,当时G20机制发挥了有效的作用。但随着金融危机过去,船不会沉了,各国利益分歧便日益显现。在这个大形势下,G20要继续发挥全球治理主要平台的权威作用,必须坚决维护多边主义,同单边主义和保护主义作不懈的斗争。

  可能的态势是:

  第一,G20-1,或G19+1,即美国为另一方,既斗争,又兼容。

  第二,G20+N,即大大扩容,发展到40个国家,新增的主要是新兴和发展中国家。从而增强全球代表性和全球治理的能力。

  第三,在G20这个平台上演化出灵活多样的国家组合,除了G7,金砖5国,MITKA5国外,还有非洲国家组合、亚洲国家组合等。各种组合更细致地商讨和处理自身范围呢的协调和合作。

  在峰会上,习近平主席将再次会晤特朗普总统,力争将中美经贸紧张局势拉回到谈判和合作轨道。中国还将广泛地同所有与会国交换意见,争取共识,维护多边主义,反对保护主义,推进WTO改革。

  G20大阪峰会可能走向平庸,但中国会尽最大努力使其有所作为。


一、G20已连续两届没有任何进展

  一年一度的G20峰会是在2008年世界经济和金融危机后,由G20财长和央行行长会议升格而成。G20峰会本意是为解决世界经济面临的问题提供解决方案,为促进增长和发展就业指明方向,但终不免像其他西方大国参与的国际会议那样,沦为连四平八稳冠冕堂皇的会议公报都达不成协议的论坛。

  2016年在中国杭州举办的第十一届G20峰会是与会领导人最多、气氛最为融洽、成果最为丰硕的一届。接棒的德国总理默克尔说:“感谢中国主办了一届成功的G20峰会,德国作为2017年G20峰会主席国,抱歉难以办成如此规模,收到如此效果。”美国总统特朗普把欧盟看成为美国的主要经济竞争对手,德国因从美国获益最多而被称为“德国最坏”,出席德国汉堡G20峰会好像就是专门为搅局去的。

  布宜诺斯艾利斯G20峰会举行前,美国退出了伊朗全面核协议,退出了与俄罗斯签订的中导条约,与欧盟、日本及加、墨等国虽达成了“贸易休战”协议,但贸易战仍在进行。特朗普与普京在赫尔辛基会晤后,美俄关系反而大幅倒退,战略冲突愈烈。G7峰会因特朗普拒绝签字而首次没有发表联合公报,“完全失败”。2018年G20峰会便是继G7峰会之后的又一次“失败峰会”。2017年和2018年连续两届G20峰会,都因美国的干扰而没有取得进展。

二、美国贸易保护主义是世界经济下滑根源

  特朗普以商业行为和赌徒心态处理国际事务和国家关系,一方面强压盟国交付“保护费”和增加对北约军费,另方面要求德日韩三国承担全部驻军费用并额外支付50%的“外溢保护费”。特朗普访英和出席诺曼底登陆75周年纪念仪式前夕,除盛赞脱欧派代表人物约翰逊将会是“优秀首相”,鼓励英国无协议脱欧和不能支付脱欧赔偿外,再次威胁德法将加征输美汽车和葡萄酒关税,引起英国有关干涉内政的“愤怒”和德法异口同声的回击。特朗普取消印度关税普惠待遇引发强烈反弹,扬言因阻止难民不力对墨西哥产品加征关税。

  马克龙强调法美在反气变气候、伊朗全面核协议、贸易自由化等问题上立场相左,是正常现象。法美的历史决定了法国与美国历届政府都有分歧,而特朗普正在兑现其与世界秩序决裂的竞选诺言,法国发表不同意见属于正常现象。

  美国肆意挑起贸易战引发全球性不安和一致反对,贸易战无胜者且对世界经济增长有害已是举世共识。中方被迫应战并不得不做出适度反应得到世界各国的普遍理解。6月18日习主席应约与特朗普通话后,全世界都松了一口气,全球股市迅即做出良好反应。中美经贸关系已远远超出两国范畴,美国保护主义损人也损己。美去年全年和今年首季度贸易赤字创新高是最好证明。

  中美领导人将在日本大阪G20峰会期间会晤,将与去年一样成为峰会的最大亮点和成功标志。但是,我们不能对会晤寄予太多期待,因为特朗普领导下的美国已无信誉可言。现在,特朗普脑子里只有“连任”两字。从这个意义上来讲,贸易战若无便宜可占,特朗普松动立场倒是可以有所预期的。


  
  2008年滥觞于美国的金融危机催生了G20,并使之迅速成为应对全球经济议题的主要平台。许多全球经济议题在这个年度会议上被讨论并形成政策建议。这些建议会后除了与会各国分头落实外,还通过相关国际组织的而影响到更多国家。但本次峰会情况将有所不同。本次峰会的主要看点有:

  G20的政治化。G20峰会已经成为汇聚全球主要国家元首的一大平台,其政治代表性明显大于G7。未来G20 将越来越多地聚焦政治议题,特别是在关系到发达经济体与发展中新兴经济体关系的政治议题。这方面,大阪峰会有可能成为一个转折点。一方面中美俄印等国家或多或少希望利用这个机会。另一方面,安倍有意愿推进一些政治议题,如中美峰会、中俄印峰会。

  中美元首会谈。一般认为,这会发生,但形式大于实质。原因有二:“说好听话、做狠心事、归责于对方”是特朗普把玩双边峰会的常用套路;美国已经把中国定位为全面竞争对手,中国固然不希望与美国脱钩或者全面对抗,但“坚持底线”是习近平外交的一大特色,不大可能在美国的系列霸凌举动下示弱,同意见面已经是给美方面子。

  中俄印三边会晤。莫迪提议的这一会晤如果落实,等于是一次缩小版的金砖峰会。由于政治经济双方面的原因,金砖在过去几年有所褪色。但南非与巴西的综合国力在金砖国家中靠后,因此,只要中俄印三边峰会破题,以后可能成为惯例。这等于向世界昭告:金砖机制依然有效。但是,这一会晤发生的可能性大约为50%。

  但是,本次峰会也面临一些挑战。

  对全球经济的影响弱化。G20能发挥作用,关键在于与会国特别是主要经济体之间的协商一致。这一基础已经被美国破坏。屡遭美国霸凌行径打击的其他国家,既没有兴趣、也知道不可能再利用这一平台推进全球性的经济议程,“大国藉机开小会、其他国家当看客”将成为本次峰会的显著特征。

  “三驾马车”合作机制弱化。由于涉及的经济议题比较具体与专业,通常数量较多,而G20又不设秘书处,因此,如何避免峰会成为一年一度的清谈会就成了各方关注的一大重点。为此,各方确定建立“三驾马车”机制,即当届主办国与前后两届主办国互相合作。经验表明,这个创设是有效的,已经成为G20峰会的一个特点。随着与会各国的“心散了”,三家马车接力中合作的动力也将弱化,从而进一步削弱G20的功效。

  东道国面临新考验。日本是全球第三大经济体,安倍又是长期任职的首相,本来有条件把大阪峰会办成影响力比较大的一次全球经济峰会。中美贸易战等因素使得日本难以遂愿。虽然可以试图在政治与文化议题上发力以便“找补”,但这毕竟不是G20的主业。另外,在此次峰会期间中美就重启贸易谈判达成共识的可能性不大,其客观原因固然是美国“欺人太甚”,主观原因则是,中美未必愿意把这个荣誉让给日本。

  显然,并非每次峰会都能找到适当政治议题并取得成果。如果政治经济议题都难以取得进展,只能在文化议题上做文章,那么,G20机制虽然不会泡沫化,但其存在的价值将明显下降。

  笔者的研究体会是:全球性机制弱化、区域性机制强化将是长期趋势。个中原因在于,在核武器时代,通过大战重构全球性机制的可能性不大,各国之间的竞争将以文明为边界进行进行。换句话说,不同文明之间的和平竞争将是个大趋势。


  G20大阪峰会前夕,最大的悬念就是习近平主席是否出席会议,与特朗普总统会晤。目前这个悬念已经解决了。中国方面已经宣布习近平主席将出席G20峰会,那必然与特朗普会晤。下一个悬念就是中美能否达成协议,以避免贸易冲突,而特朗普会不会取消对中国3000亿美元进口商品的关税?

  围绕着会议的焦点,双方都有动作。习近平主席于6月20日访问朝鲜。同时,塔利班代表团出现在北京街头。香港也不太平。另一方面,美国大选的序幕拉开,波斯湾地区战云密布,日台油轮遭到不明身份的攻击者袭击。美国指责伊朗是罪魁祸首,伊朗坚决否认。紧接着,美国一架价值不菲的高空无人侦察机被伊朗击落。特朗普在发出报复伊朗的命令后又即刻收回。

  这一切现象虽然看上去互不相干,但在国际观察家眼里是中美关系矛盾的使然。这将是一场当今世界的守成大国与崛起的新兴大国围绕着世界秩序主导权之间展开的没有硝烟的战争。贸易领域正是这场博弈的焦点。5月10日,特朗普宣布将对中国另外3000多亿美元施加25%的关税。这对中国经济是致命性的打击。具体表现在:

  第一,中国外汇储备将会直线下降。美元提供了人民币购买力的背书,是人民币国际化的拐杖。第二,中国外资将会大幅度撤走。美国的这次加税迫使大量外资企业撤退,迁移到越南、印度和中亚等土地、劳动力成本更低的国家。外资的撤退必然导致中国GDP增长率的下降。第三,沉重打击中国出口企业。对美出口是中国出口企业的主要方向。25%的关税必然导致大部分出口企业的产品滞销甚至破产。第四,大批工人将会短期或长期失去工作岗位,成为社会不稳定的潜在因素。第五,中国内需市场进入低谷。投资者和工人的离去或失业,使得本来萎靡不振的内需市场失去发展动力。

  同样,美国日子也不好过。如果中美维持良好的关系,尤其是两位元首私交甚笃,美国做生意还愁什么?美国人往往忽略中国政治文化的微妙之处:一,凡是可用钱来解决的问题根本不是个问题;二,头可断,血可流,面子不能丢。美国某些政客对此也许不屑一顾。但对于美国普通商人和老百姓来说,肚皮政治远比精英政治重要。美国农民、零售供应商已经切身体会到中美贸易战带来的伤害。未来,美国消费者也将感受到中美贸易摩擦带来的冲击。与中国达成妥协,寻求某种双赢的解决方案,应该是明智政治家的正确选择。

  因此,大阪峰会给中美双方解决贸易矛盾提供难得的机会。比较好的结局是,习近平主席和特朗普总统两人把个人的友情充分运用于中美关系的协商与管控,不再加码下赌,而是寻找梯子平安落地。由于前期中美两国的技术团队受到的干扰太大,双方没有宽松的氛围讨论一些技术细节,指望大阪峰会上达成协议是不现实的,但至少可以做到让中美关系止损。


  两河文明曾有一个英雄传说:乌鲁克的国王苏美尔人吉尔迦美什英勇善战,无人能敌。有一天,他守候在好友的遗体边上,下决心要战胜死亡,从而踏上旅途前往世界的尽头。他度过了重重困难,然而一切努力最终仍然失败了。虽然无法避免死亡,但他却获得了更多的智慧。

  当前世界同样面临着诸多危机与挑战。不仅有传统安全问题,还有各种非传统安全问题,战后以来甚至是冷战结束以来建立的一系列国际规制正在被打破。世界将走向何方?当前的世界危机也需要一个“吉尔伽美什计划”。

  二十国集团大阪峰会的主题之一就是应对世界一切危机。那么,大阪峰会是否能成为挽救现有国际体系和世界秩序的“吉尔伽美什计划”?这取决于以下几个因素:

  第一,中美元首能否见面?如果中美两国元首不见面,那么这对中美两国乃至整个世界来说都可能是一种危险的信号。好在特朗普一直喜欢用电话的方式来加强与中国领导人的沟通。就在习近平主席访朝前夕,特朗普终于按捺不住而与习近平主席再次通了电话。虽然中美贸易摩擦的前景未卜,但这显然是一个利好消息。

  第二,中美元首见面能否达成某种共识?中美自今年五月份以来,双方一直处于“针尖对麦芒”的状态,试图通过元首间的一次会晤就能彻底解决问题是不现实的。三方有可能会通过这次会晤缓和两国剑拔弩张的态势,甚至也会像上次峰会一样确定一个达成协议的期限。但是,这并不排除双方依然在旧有的问题上纠缠,都不愿意在各自的国家利益上做出任何妥协。

  第三,若中美元首真的谈不拢,大阪峰会能不能就中美贸易争端的缓和作出某种安排呢?尽管大国的竞争难以避免,但合作是大势所趋。虽然二十国集团并不直接讨论中美关系问题,但它要讨论全球治理问题。问题的关键就在于,在中美两国难以弥合当前隔阂的情况下,全球治理的既有机制难以为继。因此,大阪举行的二十国集团峰会在一定意义上就是一个特殊的“吉尔迦美什计划”。或许,这个计划并不能彻底战胜当前的世界危机,但这个计划很有可能让世界获得处理危机的智慧,以缓和中美在贸易关系上的紧张态势。

  第四,大阪峰会对日本意味着什么?日本毕竟是会议的东道主,只要中美两国元首都参加会议,那么日本就可以通过组织会议得到50分的外交成绩;如果中美两国元首就双边贸易关系取得了某种共识,日本就可以获得外交高分。如果中美两国元首会晤没有取得实质性进展,但日本作为东道主在会议议程设置上包含了对这个问题的危机管控,以多边会议的形式来确保全球治理依然相对有序,必定也会为全球经济注入一定的信心,那么,日本依然会获得比较高的外交分数。

  第五,中美贸易关系相互之间还要打“牌”吗?笔者认为,中美之间根本不是“牌”的问题,而是对话平台的问题。由于此前双方都拉下了脸,缺乏“下台阶”的机会,因此只有在多边平台上寻找对话机会,若还是用“牌”来制衡对方,能够谈成的机会就很少。在对中国出口商品增收关税以后,受损最大的是中国,但跟着中国受损的则是使用中国商品的美国普通消费者,包括对中国华为的围堵,同样也会伤及美国的科技创新。这正说明了中美之间在利益上相互依存度非常高、相互嵌入度也非常深。因此,中美双方真的是“合则两利,斗则俱伤”。


  中美两国领导人于2019年6月18日确定,将于6月底在二十国集团(G-20)领导人大阪峰会期间会唔,就双边关系进行交流和沟通。

  在过去的四十年里,中美关系虽然经历了风风雨雨,但从总体上是合作共赢的。但是,在最近一两年,中美关系似乎发生了质的变化。中美关系仿佛不再是以双方合作共赢为主调,而竞争对抗的趋势则愈来愈明显。从理论上讲,中美关系正在从一个非零和游戏,进入一场零和游戏,一步一步滑入“修昔底德陷阱” 。

  按照通常的说法,“修昔底德陷阱” 指一个新崛起的大国必然要挑战现存大国,而现存大国也必然会回应这种威胁,这样战争就变得不可避免。翻译成现代话语,就是中国这个新崛起的大国必然要挑战美国这个现存大国,而美国作为一个现存大国也必然会回应这种威胁,这样中美之间必有一战。

  从两国政治人物、学术界和媒体的反应来看,中美关系的确进入了一个“新时代”,也就是一个从质上完全不同于以往的时代。美国副总统彭斯2018年10月4日在华盛顿智库哈德逊研究所就美国政府的中国政策发表长篇演说,强烈抨击中国的一系列政策,把中国当成美国民主制度的破坏者。北京大学国际关系学院教授王缉思认为,无论是从国家地位和权力之争的视角看,还是从制度和规则之争、利益之争、美国国内政治之争的视角看,美国的对华政策都已经发生了质的变化,难以逆转。美国前国务卿基辛格博士在2018年11月访问中国结束前,曾发出“中美关系再也回不到过去了”的感慨。

  2019年5月14日至22日,《人民日报》连发九篇以“钟声”(可能是“中国声音”的谐音)为笔名的文章,针对“美国吃亏论”、“加征关税有利论”、 “中国出尔反尔论”、“美国重建中国论”、 “中国强制转让技术论”、 “中国技术有害论”、 “中国盗窃知识产权论”、 “对华文明冲突论”、“中国退步论”等“错误论调”予以全面驳斥。与此同时,中央电视台六套又于2019年5月16日和17日重播了中国人民志愿军打败美帝野心狼的电影《英雄儿女》和《上甘岭》。中国国务院新闻办公室于2019年6月2日发表《关于中美经贸磋商的中方立场》白皮书,强烈谴责美国挑起的对华贸易摩擦,批驳了美方在经贸磋商过程中三次出尔反尔,阐述了中方的立场。

  从实际的中美经贸关系来看,两国在2018年仍然保持良好势头,双边贸易额达到了历史新高。按照中国海关总署的统计,2018年中美双边贸易进出口总值为6335.2亿美元,同比增长8.5%。其中,出口4784.2亿美元,增长11.3%;进口1551亿美元,增长0.7%;贸易顺差3233.2亿美元,同比扩大17.2%。但是,在2019年的头五个月,中美贸易开始下降。中美贸易总值为1.42万亿元,同比下降9.6%。其中,对美国出口1.09万亿元,下降3.2%;自美国进口3352.7亿元,下降25.7%。

  笔者认为,虽然中美关系出现一些分歧,但从根本上来说,还没有完全进入以竞争和对抗为主要特征的时代。中美贸易关系十分密切,存在巨大的互补性;中美科技正在形成一个互惠共赢的产业链;中美在环境保护、气候变化、世界和平、区域稳定等方面的合作至关重要。

  中美两国元首在二十国集团领导人大阪峰会期间举行的会晤,将有利于化解中美关系中的分歧,重建中美在国际事务中的战略互信和合作,避免陷入“修昔底德陷阱”,从而共同打造一个和平、繁荣、和谐的人类命运共同体。


  自5月中美贸易谈判破裂以来,美国态度继续强硬,并将中国领导人是否出席G20作为下一步对华是否继续提升关税的风向标。特朗普一方面表示,希望与习主席见面并达成贸易协定。另一方面,他批评中国“操弄汇率来逃避美的关税惩罚”。同时,美已开始就7月2日是否启动新一波对华关税举办听证会,一旦峰会未能举行或破局,将增加对华3000亿美元产品实施关税的可能性。同日,特朗普的经济顾问库德洛警告,如果中国领导人不出席此次大阪G20峰会,将会有很严重的后果。美国财长姆努钦也表示中美贸易争端取决于两国领导人在日本的会晤,特朗普将在会晤后决定是否对中国加征关税。可以看出,现在特朗普政府对华所展现的立场更趋强硬且一致对外,对华“极限施压”更趋明晰。

  从中方看,在特朗普政府全面施压下并不打算轻易让步。中国已承诺将奋战到底,不会屈服于压力或作出原则性的妥协。中国商务部近期还宣布提高对原产于美国及欧盟进口钢管的反倾销税。

  实际上,尽管中美双方看似“剑拔弩张”,但也始终为谈判交涉留有一定余地。从美看,随着大选临近对特朗普的国内压力正在增大。为避免关税伤害,600多家美企业和行业协会去信特朗普,呼吁不要对中国商品进一步加征关税,重返谈判。美还向WTO暂停指控中国未保护美知识产权的投诉。此外,特朗普对盟友四处出击的打法也为诸多盟友伙伴所诟病,削弱了美发动贸易战的国际合法性,必将掣肘其对华贸易战长期化。随着G20的临近,国际社会普遍预计全球经济增长在面临“贸易战”的条件下正在减缓。法、德等国呼吁美国尽快放弃关税威胁、设法与中国和解。世界银行和国际货币基金组织均就经济增长放缓的前景发起警告,并认定贸易争端范围扩大是罪魁祸首。报告还指出,关税也给美国带来损失。穆迪分析公司认为,如特朗普坚持落实他扬言的所有关税举措,将打击信心和市场,使美国经济在2020年步入衰退。

  另一方面,美多方贸易战也引发中、俄、印合作加强。印度总理莫迪向中、俄提议,在G20峰会期间举行中俄印三方会谈。新加坡总理李显龙5月在香格里拉对话开幕晚宴上,也清晰表明调停劝和、不愿主动选边。如果广大“中间地带”国家以及主要国际组织协调一致立场“劝和”,形成共鸣、共识、共行,必然对美国坚持打贸易战形成牵制。

  未来,中方需一方面坚持主权平等尊严,在原则问题上不轻易让步;另一方面也应以更加柔软的身段,继续积极倡导多边主义、自由贸易,承诺深化改革、扩大开放,从而巩固较为有利的国际舆论,逐步化解美贸易战造成的压力,从而实现双方贸易僵局的最终解套。


  中美经贸纠纷源于全球化背景下,两大高度相互依赖的经济体更加关注“相对收益”而不是“绝对收益”。5月上旬中美贸易谈判破裂与随后双方的报复性政策,既表明前阶段的谈判失败,也预示着新的僵局的形成和机会窗口的出现。

一、高度伤害性僵局的出现

  由于中美经济的高度相互依赖,中美互加关税和互列清单式针锋相对的报复性行为造成了中美高度“相互伤害性僵局”的再次出现。美国一些机构的研究表明,美方针对中国商品加征关税对美国的供货商、贸易商、消费者已产生较大的负面影响。

  美国加征关税和“实体清单”式制裁华为对中国的生产商和出口商也已造成较大影响。华为认为,美国的制裁将导致其2020年的销售收入减少300亿美元,中国五月份的工业经济增长率为5%,而这是17年来最低值。如果这种趋势继续,2019年中国GDP增速6%至6.5%的目标,恐难以实现。

二、两国鹰派承受压力增大

  高度“相互伤害性僵局”的出现将对双方国内的鹰派产生巨大的压力,从而有利于鸽派或其意见主导谈判,这将有利于中美经贸谈判的开展。

  特朗普的内外政策,特别是对华贸易政策可能逐渐伤害了其选民的基础。这可能是特朗普强烈要求在G20会议上会见习近平主席,重新恢复谈判的主要动机。

  中国国内经济下行和就业等问题的压力增大,促使国内舆论中强硬的声音在减小。而习近平主席于6月8日在圣彼得堡国际经济论坛上表示中国不愿意与美国经济脱钩,希望中美妥善解决中美贸易纠纷。

三、中美谈判的困境与出路

  目前的中美经贸谈判的困境在于中方希望达成相对平等的协议,而美方则要求彻底改变“不公平“的中美贸易。

  在中美双方清晰表达谈判底线的情况下,此时的僵局需要双方各有所让步,并适时向对方表达昂贵的善意信号,建立工作性或谈判性的互信关系,为下一步达成协议奠定基础。

  在这种关键而敏感的时刻,两国领导人的积极表态将有利于中美迈向缓和甚至是消除经贸纠纷。日本大阪G20峰会对中美双方来说是创造奇迹的一个重要的契机。但双方应该建立一个稳固的元首沟通机制,而不是一次次寄希望于G20的多边平台。

四、结论

  中美在全球有着广泛的共同利益,经贸合作、核不扩散、维护全球和地区稳定,打击恐怖主义等。没有中美的合作是很难解决这些重大问题。

  不过,中美最大的共同利益仍然是双边的经贸合作。高度“相互伤害性僵局”的出现会促使双方更加重视中美合作的绝对收益,而不是仅仅迷恋于相对收益,这有利于双边重新谈判。中美经贸关系越来越密切,双方在一定程度上的结构性调整是不可避免的,只能学会相互信任、让步与适应。

  文章内容不代表大国策智库观点。

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