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许亮:浅议美国在非洲地区的合作问题(周评 | 2019-3-12)

来源:大国策智库   作者:许亮   2019-03-12
  导语:本文首先对美国在非洲地区的合作现状进行了介绍,其中突出了特朗普政府对非洲问题的态度。其次,本文回顾了自克林顿政府时期,经小布什、奥巴马政府时期,至现在的美国对非合作历史。此外,作者还通过比较中美在非洲贸易的情况,探讨了中美非三方合作的可能性,并反思了美国对非合作中值得我国借鉴的经验。最后,作者根据美国对非合作出现的三个新变化提出了中美在对非合作方面具有较大合作空间的观点。

一、特朗普政府对待非洲的态度

  我认为中美非的合作从意向上来,是美国的鹰、中国的龙能不能带着非洲实现发展。大家对于特朗普,尤其是其对非洲的态度存在一些批评,主要集中在缺乏标志性的对非倡议方面,这与之前的布什政府、奥巴马政府,甚至克林顿政府都有重大的差别。但在原则性议题上美国的态度是一贯的,比如反恐,强调民主等,并且口头上也表明要增强和非洲的贸易投资关系。然而,特朗普在很多场合出现过一些不合时宜的外交言辞,比如他称非洲是一个“粪坑”,而且多次在会见非洲宾客时称纳米比亚为“Nambia”,且将美国去非洲投资粗鲁地表述为“Get rich there”。前段时间,蒂勒森的非洲之行被称为“梦游之旅”,他的访问反映了美国对安全和反恐问题的重视程度,包括对移民的一些禁令等。此外,美国在对USAID的经费方面,自2018年到2019年这两年中要求削减预算30%以上。并且,据消息预判,2020年的预算方案仍会进行大规模的削减,但是国会都没有同意。我认为,对于特朗普对非洲的“撤退”,“America First, Africa Last”,是一种比较好的总结。

二、美国对非合作历史的回顾

  克林顿政府时期,经贸问题被提升到了一个较高的高度。特别是冷战以后出现了“援助疲劳”,即美国实际上能做的很少。特别是在索马里危机中,黑鹰坠落后,美方也没能干预卢旺达以及其他一些重要的地区冲突。由此,克林顿政府开始酝酿出台“AGOA”,对经贸手段的重视也是自那时开始的。

  到小布什时期,则是“有限地介入,有选择地脱离”。他认为美国对非洲不负有重要的义务。但这一政策在“9·11”事件后出现了重大的转折,特别是在反恐方面。小布什时期提出了一个极为重要的标志性的倡议,即《防治艾滋病紧急行动计划》。2004年,小布什成立了一个对发展中国家进行援助的机构,即“千年挑战集团”,提高了援助的门槛。据我所知,被援助国必须满足17条要求才能得到援助,现在则有些变化。此外,在小布什时期,“非洲司令部”是十分重要的,今年也是其成立十周年。

  进入奥巴马时期,他放弃了小布什的一些做法,表示要与非洲建立一种新的关系,特别强调私人的投资。故而我们对其的总体评价也是比较积极的。当然,民主建设安全是美国一以贯之的方针。对此,奥巴马在第一任期中做的很少,因为当时的关注点在伊拉克战争和国内的金融危机。但其在第二任期中,于2013年提出了标志性的倡议——“Power Africa”,以给非洲提供电力,至今仍在进行。并于2014年召开了峰会,但没有形成长效的机制。

三、中美对非合作的比较

  简单比较美国对非洲贸易和中国对非洲贸易,美国大约是中国1/3的体量。中国现在大约是1700亿,而美国是500到600亿。如果从投资存量来看,根据联合国的一些统计,中国并不是很靠前;但按照美方的统计,截至2016年,美国的存量是640亿,我国大约是40到50亿,在前五的位置。但是我国商务部可能认为实际的数据在1000亿左右,而且从合作的体量来看也是我国较大。

四、浅谈中美非合作的可能性

  第一要看美国的援非政策或与非洲合作的主要机构、倡议。在我国则是比如能否在国务院的非洲局、外交部的非洲司建立对话机制。第二是USAID与我国新成立的“国际发展合作署”。USAID现在的署长马克•格林对非洲比较重视,他积极推动“Power Africa2.0”,以给非洲提供便利。第三,我认为“千年挑战集团”(MCC)与丝路基金、中非发展基金也存在对接的可能性。因为其主要也是一个账户为基础的集团,也接受USAID的领导,只是在账户上有一个区分。它们有非洲司令部,我们在非洲也有军事基地,可以建立这种对接的关系。比如它的和平队与我们的志愿者组织都可以对接,也包括美国贸易发展署和我们的商务部。我认为在各个层级的机构或者倡议中建立一种对话机制,可能会产生一些新的想法、新的思路,比如从国际组织和项目对接,或是从主要机构进行对接。

五、从美国对非合作的重要成就进行反思

  我们必须承认美国在非洲合作的一些重要成就。一是AGOA石油以外的贸易项目,从2000年的130亿到今天的390亿,这对非洲的民生来说是非常重要的。二是“Power Africa”,美方与140家私营机构有合作,给5000万用户提供了用电,目标则是要达到非洲的3亿用户,其能够通过这个项目在用电方面获得益处。从2018年开始这一计划升级为“Power Africa2.0”。三是“PEPFAR”,即布什时期实行的“艾滋病防治计划”,它已经救治了1330万人,其中包括220万的婴儿。第四是“千年挑战集团”(MCC),其最近几年的工作重点是减少贫困,其经费的大约60%是用在非洲的。其实我国在这方面有很丰富的经验和成就。MCC虽然是对整个发展中国家的倡议,但非洲是重中之重。最后,在反恐合作方面美国也取得了一些重要的盟友,此处略过。

  我们应该反思,在美国对非洲的合作中有哪些是值得我们借鉴的?第一,美国有统一的援助机构进行统一协调。第二,美国的软性援助比重很大,而且援助总量远远超过我们,特别是其强大的民间援助力。我国也有很多民间的NGO、慈善组织的杰出代表,故而这方面也存在提升空间。

六、中美在对非问题上存在较大合作空间

  现今美国对非合作有三点变化。

  一是美方在对非洲援助中,原来一直强调政治门槛、政治条件,但是在去年和今年提出了要建立更多的“self-reliant partners”,即将援助标准更为国家能否通过援助实现自立的发展道路。在此基础上的中美合作,则不再强调是敌人还是朋友。

  二是蒂勒森多次强调在非洲创造一种依附性、依赖性。因为担心受援国用美国的援助偿还中国的贷款,所以开始减少无偿援助的部分。原来的很多软性援助开始削减,增加贷款和一些市场化的合作方式。一位USAID高级官员曾表示“如果你选择跟中国合作,对你来说就很糟糕了”。这表明美国在选择援助对象时,中国成为了一个非常重要的因素。

  第三,中国的贡献使美国意识到了其很多改变是因为中国。原来美国在外交和发展援助中特别强调军事属性,很多事情都必须与安全和反恐挂钩。但因为中国现在在发展中国家,特别是在非洲,改变了人们对于如何创建和平,如何维系和平的看法,即原来认为先有和平才能发展,但中国路径是以发展的眼光看待和平问题,通过发展把蛋糕做大,实现最终的和平。包括我在美国读书时,导师曾说现在美国很多非洲研究中心要申请联邦的资助,即第六条款的资助,就必须强调两点,一是研究中要突出反恐的议题;二是要强调中国因素。中国不光在美国的政策界和援助界起到了非常突出的作用,在美国的学术界,要想成立一个好的非洲研究中心,做好的非洲研究也离不开中国。由此我认为中美双方在学界其实也有很多可以合作的空间。故而我认为在这几个方面,中国跟美国其实有很多值得互鉴的地方。

  作者:许亮,北京大学非洲研究中心博士

  文章内容不代表大国策智库观点。
来源时间:2019-03-12
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