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刘海方:中美非合作助力解决非洲发展问题

来源:大国策智库   作者:刘海方      2019-02-01
  编者按:为促进非洲发展、实现人类命运共同体,中美非三方在非洲的合作中发挥各方优势对促进非洲大陆的繁荣与发展至关重要,不仅需要各方政府间的沟通协调,也需要各方力量的交流与互动。各方在反思开发模式的基础上,探索新型合作机制,有效利用外部和非洲本土资源。本文为北京大学非洲研究中心主任刘海方在“一带一路、非洲大陆与中美关系”研讨会上的发言。

一、合作促发展

  三方合作的概念经历了一个发展过程。最早UNDP(联合国开发计划署)主要是强调南南合作。北方国家实际上是作为一个后来者,在感觉到南南合作的有效性时,才开始走入到前台来,强调三方合作。从全球范围内来看,三方合作的形成经历了中国与南方国家合作、南方国家之间合作的过程。这个过程成为三方合作的基础,随后各国逐渐开始在共同平台上讨论全球问题。中美非三边合作的过程在中国经历了从关注国内政治问题、到转向重视中美关系、再到中美非三边合作的三个阶段,其中伴随了长达三轮的中美非三边对话。

  这是一个错综复杂的过程,伴随着参与者相互认知的变化,同时一些概念也发生了转变。在今天看来,认知变化导致形成了很多阶段性的成果,原来的疑虑逐渐消除。2010年我们在利比里亚进行第三轮对话,当时瑟利夫总统也在场。在会议上周欲晓大使在主旨发言里说:谁说我们不能三边合作?我们在利比里亚已经做成了两件事,第一件就是中国帮助建成了抗疟中心。因为中国专家不能长期在当地居留,所以定期过来对当地人进行培训,教会他们使用仪器。实际上美国的疾病控制中心(Center for Disease Control) 已经进入到这个中心里,用它的仪器对当地人进行常规医疗疾病的干预。

  所以当时周大使宣布这个消息的时候,美国大使第一个站起来响应,说这个是我们最成功的案例。然后两个人不约而同地说,我们现在正在讨论在农业上合作。这是我们准备和正在集中精力做的第二件事情。这些话在研讨会现场上很提气。

  当时这个研讨会的主题是企业社会责任。会议上中美非的各个公司的代表对于企业社会责任这个话题的认识非常不一致,提出来的建议也相去甚远——当时中国的代表强调,中国传统文化里面本来就有“我自己好、也要让别人好”这种概念;非洲方面强调一定要有一个统一的使用一切的企业社会责任的原则,这被中方认为可能会对我们的企业设置一定的限制;而美国代表虽然同意中方代表的判断,不愿意给美国公司增加羁绊,但还是建议有规范,而侧重点又与非洲代表不一样。

  所以正在大家卡顿在关于这个问题的争辩时,周大使和美国大使的发言改变了会议的进程。后来我采访他,他说我其实当时也没有请示外交部能不能这么说,但说起来的话就很提振人心,整个会议的氛围都变了,大家开始更加积极地去看待中美非三边关系,开始从竞争的方向开始转向讨论合作的问题,所以是开了一个好头。

二、中美在非洲的扶贫合作取长补短

  2013年卡特中心举办战略发展规划讨论会议的时候,有一场也是讨论关于合作和竞争。阎学通教授发言说,各方之间存在的confrontation(对抗)、competetion (竞争)的可能性,可能远远大过后面的cooperation(合作)。我自己总结了一些中美非成功合作的案例,比如说Mercy Corp(国际美慈组织)这个美国最大的人道主义援助机构,发现它实际上也承担很多美国政府的项目,至少从预算上占50%到60%。我在他们机构里做过两个多星期的调研,了解到他们在中国主要的合作机构就是中国扶贫基金会。

  他们最早来到中国参与汶川赈灾项目。后来他们希望在非洲能与中国进行合作,当时扶贫是中国在非洲的重点项目。中国在苏丹和南苏丹提供基础设施建设,但建成之后存在闲置现象,没有人使用。美慈组织表示他们擅长开展教育项目,于是带着小孩在足球场踢球,对当地居民对这些基础设施的认可起了很大的促进作用。此后大家达成一个共识——中美之间存在很多合作的可能性。

  当时我们有一个总结:不管是扶贫基金会也好,还是派出中国志愿者的共青团中央,都在说中国在非洲的介入正处在转型过程中,是1.5版本,就是介于基础设施和产业这个阶段,而美国可能是4.0版本或者5.0版本,因为它完全进入到社区。记得有一个共青团中央的负责人提问美慈:你们没有恐惧吗?你们是怎么样进入到社区里面的?因为我们在从共青团派出志愿者的时候,最大的一个问题就是没有融入社区的意识。在中国有过这些对话之后,大家一起到苏丹去做这个项目时,便能够各自发挥所长。

  目前我了解到中美两家扶贫基金会持续就解决难民问题进行合作,整体的项目叫做“照亮未来”,具体项目有三个方向:

  一个是无条件的现金发放,二个是农业生产,还有一个是青年创业。这是一个发挥各自优势的合作项目。多年来我一直关注这两家机构的合作,了解到今天很多合作已经进入成熟发展的阶段。

三、解决全球移民难民治理提升中美合作水平

  最近一次与国际救援委员会(International Rescue Committee,IRC)机构总裁米利班德的讨论会中,他为我们讲解该机构正在针对难民问题进行的援助。在讨论中,我的一个国际学生将对话的焦点引向经济移民和难民问题。他问:“你们到底是在对refugee做工作还是在对经济移民做工作?”实际上从13年底一直到17年,欧洲在解决难民危机的过程中出现多次失误,导致其失去最佳治理时期,其中一个重要原因便是未能对难民和经济移民进行区分。原来主要针对难民治理的机构未能发挥最大功能。

  2017年欧盟与非盟达成一项制度安排协议。根据该协议,欧洲将一部分本来用于安置难民的资金用于非洲的发展项目,以援助的名义希望非洲国家控制前往欧洲移民的数量。所以从宏观的角度看,难民和移民的界限越来越难以分清,对中国来说也是如此。米利班德说他的机构严格根据难民的定义展开工作。

  这些难民,或者叫移民,由于国内政治冲突或其他原因而被迫迁往其他地方生活。针对概念模糊化这一情形,各国的治理方法也必须做出调整,不能再按旧的手段和方式——资金援助方对被援助方进行直接控制——解决问题。更好的解决方式是把主动权交给当地人,让他们利用所提供的资源自己拓展生存空间。所以我提议应该更多的从经济的视角来看待移民/难民,给他们尊严,给他们相应的种子基金,让他们获得自己谋生的手段。

四、全球化浪潮——机遇与挑战并存

  中联部的中促会与美慈组织刚刚举行过一个研讨会,讨论在今天全球化格局之下,到底中美有没有合作的可能?到底在哪些领域里可进行合作?我希望对于解决移民/难民这个全球治理的重要议题,双方已经达成共识。 

  如今美国面临的政治生态状况不容乐观,对于来自中美洲大篷车移民问题,美国国内的态度也不统一。特朗普认为他们的行为违反美国法律,其中还可能夹杂着罪犯和恐怖分子,允许这些人进入美国将会带来无法想象的后果。而接受采访的移民表示,未来的生活令他们满怀期待,但又充满了不确定性。

  这些移民大军中来自萨尔瓦多的民众是重要的群体。与洪都拉斯移民不同,萨尔瓦多民众离开他们的故土并不是出于国内政治动荡的原因,而是因为气候变暖导致农民赖以维持生计的作物减产、收入下降。萨尔瓦多的移民群体庞大,有详细的统计数据。特朗普也派出一定数量的武装部队前往边境进行控制。中国的治理方式是提供人道主义救援所需的粮食,向萨尔瓦多派送。第三批总重3千万吨的粮食即将出发。

  如今关于国际移民浪潮和难民危机的研究使我时常感慨:我们究竟可以做些什么?最近我与一位宾夕法尼亚大学的政治学博士进行讨论,他认为参加这样的讨论会是没有任何意义的,因为这个事情即便今天讨论出任何结果,都要在两年之后再去实施。我反问说,你主要是对特朗普政府没有信心,所以认为中美之间不能够有任何的实质性的这个合作吧?他承认这是他的主要顾虑。这可能是目前人们的一个普遍的担忧。

  针对当前国际移民、难民局势,很多人都提出一个相似的解决办法——面对不稳定的政治生态,我们应该做的就是去政治化。从治理的角度来说,难民问题其实就是如何在难民区里安排生产和生活、给予他们更多有效的疏导和建议。去过非洲的同事都知道,非洲存在大量难民营、棚户区。我自己也在肯尼亚和南非几个贫民窟、township做过调查,过程中遇到的一些问题至今仍没有很好的解决办法。所以我想,能不能首先去政治化地考虑这些问题,然后派出大量非政府组织参与到解决这个问题的过程中去。当然中国的非政府组织走出去,会遇到各种困难。如果能够联手美国已经有成熟社区经验的伙伴,将会是最为理想的状态。

  从必要性上来讲,中国今天必须面对全球治理中诸多非传统安全的挑战。移民/难民的大量流动,还意味着卫生领域里面的新挑战。从2013年开始,埃博拉病例新增病例每年逐渐上升,脊髓炎病例也在逐年增高。在全球人口流动的大背景下,许多前往非洲的中国人也出现在病例名单上。这些都是中国对非工作的决策者和实际从事相关工作的人士必须面对的。

五、中国是影响非洲发展和全球发展的最大因素

  美国哥伦比亚大学学者霍华德·费兰奇在其2014年出版的著作《中国的第二块大陆》(China’s Second Continent)一书中将中国庞大的自发、半自发进入非洲的流动人口推到中非关系敏感话题的风口浪尖,在全球引起强烈轰动,曾经很长时间在畅销书排行榜中高居榜首。霍华德他利用此前做记者时收集的丰富的资料,生动讲述了来自不同背景的人抵达非洲的过程。最近在与费兰奇共同参加的一次研讨会中,他的一句话给我留下深刻的印象。他说,未来很长一段时间内,不管是非洲还是全球的发展,最大的影响因素都将来自中国。

  因此,做好中国自己的工作就显得尤其重要。既然我们意识到自己目前做的还不完美,那我们就要借助包括美国的国际机构在内的众多力量把事情做好。此前我有幸参与到盖茨基金会有关中国对非项目的设计研讨和论证工作,很理解他们“Help China for Africa”口号的意义。更早之前我们合作的世界自然基金会也曾经提出“Shift China”的项目,都是着力于帮助中国走出去的步伐。自2011年以来,大家都有这样一个共识——中国将在未来发挥举足轻重的作用,未来中国的任务是逐步完善在非洲开展的合作。我希望美国一些相关伙伴也能参与到这个过程中来,推动中美之间在非洲的交流、对话与合作,反过来也有助于实现更融洽的大国关系。

  文章内容不代表大国策智库观点。

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