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欧阳维:缅甸局势与中国在缅利益

来源:大国策智库   作者:欧阳维      2018-06-06
导语:随着我国“一带一路”倡议的推进,缅甸在我国南亚区域的地缘战略意义更加重要,需要我们持续关注缅甸国内局势的发展,正确评估和全面统筹我在缅利益,并妥善处理与缅甸中央政府、军队、民族武装等各方的关系。


一、如何看待缅甸当前的局势

  2016年3月,昂山素季政府上台时提出三个施政的着眼点,一是调整民族关系,二是发展经济,三是提高执政能力,现在其成果如何?吴廷觉总统2017年曾总结了民盟上台之后执政的情况,他认为有一些进展,但是大多数没有落实,之后他也辞职了。

  首先是调整民族关系。虽然召开了21世纪彬龙会议,但会议对民族关系并没有产生推进作用,没有解决实质性问题,民族武装和民盟政府反而产生了不信任感,他们认为民盟政府本质上还是站在大缅族这方,所以说第一个目标没有实现。第二次彬龙会议虽然在中国的斡旋之下,很多没有签署和平协议的民族武装也参加了,但是仍然没有解决问题。在这个框架下,民盟调整民族关系这个步骤没有取得应有的效果,但还是表现出了一些愿望。反倒是第四次邦康会议形成了少数民族武装团结一致的局面。在这个过程当中,少数民族武装对民盟和军人集团有了更深刻的认识,他们采取了抱团取暖的方法,召开了自己的会议。12个民族武装都参加了,实际上核心是7个,他们形成了一个共同和军人集团包括和民盟打交道的共识,局面也发生了变化。所以总的看民盟政府上台之后的愿景并没有达到。

  第二是发展经济。他们很想发展经济,但是实际经济状况并没有好转。他们想大力引进外资,2017年引进外资21亿美元,没有达到预期目标,加之政府开支不断的上调,出现了通货膨胀,整个缅甸的经济处于下行状态,没有出现民盟期待的经济发展。老百姓的生意难做,收入没有增长,生活很艰难,北缅少数民族地区更加困难。

  第三是提高执政能力。可以说民盟天生就有缺陷,因为不能够掌握国家的关键的部门,特别是国防和军队事务还掌握在军人集团手里,民盟对基层政权的影响力也不够,没有办法超越军人集团处理民族事务。

  所以从这三条看,民盟上台之后虽然做了一些工作,有了一些进展,但基本上三条都没有想象中的进展。所以缅甸目前的局势并没有如民盟承诺的那样有很大的改善。

  看待缅甸应当实事求是,根据客观实际做出判断。总的看,缅甸仍然是一个多样性突出和分裂的国家。在民族、宗教、经济发展、地理特征和社会环境多个方面都存在很大的差异。缅甸从1948年到现在70年间一直处于冲突之中,缅族跟少数民族、少数民族之间的摩擦和对抗一直在持续,一直没有形成一个真正意义上的联邦国家,所以说仍然是一个多元化且局部分裂的国家,是一个政治经济和民族事务处于相对无序状态的国家。目前的“缅甸”并不是我们想象当中的一个统一的、健康的、有序的,民族事务处理得当的国家。如果不看到缅甸的特殊情况,我们就没有办法正确对待缅甸。

二、如何看待我国的在缅利益

  首先,要维护和保证中缅边境地区的稳定,维护人民生命财产安全,这是最基本的利益,在处理国与国之间关系时应该始终坚持。从国家利益上看,安全利益应该是第一位的,中缅边境地区的安全稳定是第一位,是最基本的。

  第二,缅甸处于对我国友好的状态,不加入其他国家的军事同盟和集团。缅甸在历史上曾经表现出摇摆性和不确定性,受孤立的时候靠近中国,也曾反华伤害中国。缅甸和中国之间关系的基础是国家利益而非意识形态,国际环境发生重大变化从而影响两国关系走向的情况不能排除。

  第三,战略性经济利益。实践证明获取长远经济利益必须以稳定的政治和安全环境为基础,必须双赢。进行对外经济投资,获取经济利益,要求对方必须有一个稳定安全的政治和安全环境,没有这个环境任何投资是不会受益的。获取长远经济利益必须以稳定的政治和安全环境为基础,对此有两种不同的看法:第一种是把在缅重大经济利益看得过重,另外一种是有条件地获得经济利益。对缅甸这个国家,中国应把安全利益和外交利益放在第一位,而把经济利益放在第二位。2009年“8•8事件”之后引起了整个缅北近十年的混乱。这个时候我们关注的着眼点是在缅甸的投资,包括油气管道、太平江水库、密松水库、莱比塘铜矿等大项目。我们大企业在那里搞投资,但是结果都不近人意。当时的思维方式是打通从中国到印度洋的出海通道,要油气管道优先,所有的一切都要服从油气管道,要服从大通道,保证马六甲海峡困局能够解脱。这个思维方式成立不成立我们暂且不说,是不是以经济优先去处理中缅关系是值得商榷的。实践证明,没有安全和社会保障的情况下进行投资是没有保障的。在美国推进“印太”战略的背景下,缅甸作为重大项目的投资对象,作为战略通道的现实意义会打很大的折扣。

  在推动“一带一路”进程中,社会条件成熟可以把推动经济的要求放在前面;但是没有社会的稳定和基本安全环境,经济的推进应该暂缓,或者在条件成熟之后再来逐项开始。因此在缅甸这个方面应该缓进而不应急进,现实情况也不允许我们急进。

  从政治上讲,应把对缅政策的重点放在帮助缅甸各族实现民族和解,获得稳定的安全环境上。我国提出按照“彬龙精神”,争取缅北高度自治是一个正确的方针。在如何实现“彬龙精神”和高度自治上,应支持缅甸各民族以“彬龙精神”为指导,以实现少数民族高度自治为目标,使缅甸成为一个相对平衡稳定、对华友好的联邦制国家。回顾1989年至2009年这20年这段时间里,由于缅甸政府跟民族武装签订了和平协议,所以实现了缅甸北部地区的和平稳定。后来缅甸军队坚持以武力消灭民族武装,引起尖锐的民族矛盾和冲突,造成一系列缅北的不稳定。未来民盟政府要逐渐在缅甸政治生活发挥作用,放弃采取以武力解决问题的政策才会有出路。若开邦事件发生之后,缅军的军事能力受到了一些牵制和分散,对于缅北的攻势就降低了。一旦缅北的民族武装与缅军的力量处于一个相对平衡状态的时候,缅北就在客观上处于相对稳定。同时,在经济上应着眼繁荣缅北,带动中缅边境地区,特别是北缅地区的繁荣和稳定,从而辐射和带动缅甸的整体经济发展,形成与我国在经济上的互惠。在投资环境较差的情况下,应暂缓对缅大规模的投资项目,减少政府主导的投资,分布推进经济走廊建设,把焦点放在相对可控的缅北少数民族地区,帮助缅甸发展缅北少数民族经济,让他们富起来,形成由边境向纵深拓展的经济带,注重民生工程,扩大在缅的影响力。

  美国《国家安全战略报告》攻击我们的地方,应按反面教材加以考虑。我们应更多地有组织、有计划地参与教育、医疗、乡村小水电等中小民生项目,在民众层面密切中缅关系,改善中国在缅甸民众中的形象。尊重缅甸所有民族的安全利益,支持政府与少数民族武装通过谈判达成停火,反对使用武力解决民族利益冲突,对此要旗帜鲜明地坚持这一点。应有效地管控边境地区,依法管边,有效保护人民群众生命财产安全,不能允许对方冲突伤害我们的老百姓。支持缅甸改变用武力解决民族武装的政策和法律,调整对经贸和军贸关系,坚持不出售可能对我伤害的武器装备。应加快提升边境地区管控和执法能力,提高边境地区管理效能。  

三、中国与缅北的关系

  第三次彬龙会议将于2018年召开,各方都在关注和期待。一些民族武装表示愿意签署协议,但他们和政府和军队之间仍然缺乏互信。如果第三次“彬龙会议”各方没有诚意,这个会议不会有什么现实意义。在双方互信不足的情形下,中国如何发挥应有的作用?实际上,中国目前对双方都难以做出承诺。有专家认为中国对少数民族武装能够施加压力或者是有劝阻能力,但在涉及缅甸各民族长远利益时,中国不可能为任何一方背书。缅甸的首要问题就是民族的互信与和解问题,没有找到民族和解的渠道实现和解是很难的。缅北问题的本质是民族矛盾和治理问题,如果没有解决根本矛盾,没有让各民族找到生存发展的路子,对立还是会尖锐起来。

四、民族武装在中缅关系中的作用

  民族武装和中国的关系是中缅关系的一部分。缅甸是由135个民族组成的国家,原则理念上我们需要和135个民族搞好关系,当然这里有一个代表性问题,而缅甸政府是否能够在少数民族问题上表现出足够的代表性并不确定。因此,我们应在尊重缅甸法律的基础上,尊重缅甸联邦所属的少数民族。应尽可能和缅甸政府官方承认的这些特区打交道,支持以“彬龙精神”为指导实现民族高度自治。包括缅族在内的所有民族对中缅关系的作用都是重要的,如果搞好了跟少数民族的关系,就是搞好了一部分的中缅关系。在缅甸现有政治环境下,不能说搞好了跟缅政府和缅甸军队的关系就搞好了跟缅甸的关系,这个不能画等号。我们应该把缅甸作为一个特殊的国家去对待,不能按照一般的国际关系惯例照本宣科去对待缅甸问题。如在边境管理的问题上,应考虑与缅甸政府承认的特区政府协调管控好边境。沿边面对面接触的都是少数民族,边境执勤和管控的实际效能在很大成度上取决于得到沿边少数民族的支持。

五、中缅跨境民族的生产和生活问题

  跨境民族的生产和生活问题是从20世纪80年代开始突出起来,比较而言,他们目前的生活状态十分困难,经济发展也很落后。因此繁荣缅北需要打开口岸,要让少数民族富起来。“8•8事件”之后,两边边民的行动受到限制,一旦边境地区出现冲突之后就封关,就无法进行正常的劳动和生活,就会严重影响边境地区的经济活动,两侧老百姓难以获得和平稳定的生活环境,进而影响边境两侧人民的生活水平。总的看,在中缅边境口岸,有条件的都应实行开放性的政策,让两侧的民众走动交流,让老百姓生活富起来——这在保证边境秩序稳定的条件下是完全可以实现的。在维护好与缅甸政府和军队关系的同时,也要搞好与民族武装的关系,多沟通、多商量,保证两边跨境民族的边境贸易,保证他们的生存发展,保证他们得到中国的优惠条件,让他们富起来。

六、缅北民族武装与政府及军队关系走向

  少数民族区域只有获得了最基本的安全和生存条件,和平才会希望。在目前情况下,在没有互信的情况下强迫民族武装放下武器的可能较低。如果没有较好的政治经济安排,仓促交枪还有可能造成混乱。民族武装实际上是少数民族的代表,军事上虽然处于弱势,但完全从军事上消灭他们的可能性也很小。就是今天消灭了一支,明天另外一支又发展起来了。如果处理不好民族关系,民族武装就会野火烧不尽、春风吹又生。如要获得和平,只有通过谈判解决,双方都要让步。少数民族获得了应有的尊重和权利,安全不受威胁,才有放下武器的可能。缅甸政府和军队如果采取相应的政策达成民族和解,需要政治智慧,走老路看来是行不通的。遗憾的是,目前双方都在坚持原有的立场,缅甸仍然处于冲突之中,并且有可能持续相当长的时间。


  本文作者欧阳维,国防大学教授,博士,博士研究生导师。中国军事科学学会会员、中国国际友好联络会理事、中国国际战略学会高级研究员。

  文章内容不代表大国策智库观点。

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