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廖峥嵘:从权力分配到责任分摊——中国的全球治理议程面临新挑战

来源:大国策智库   作者:廖峥嵘      2021-01-10

【导语】治理首先是一国政治的使命。进入现代社会,国家/政府作为暴力工具的本质没有变,但职能却发生了巨大变化。在实际运用中,专政工具职能所占比例越来越小,促进经济社会发展和从事社会管理的职能却越来越充实,而且日益复杂。进入后现代社会,政府从事社会管理的内涵更加丰富多样,管理上升为治理。从管理变成治理,意味着国家从暴力工具进化为治理工具。国家间竞争很大程度体现为国家治理能力与治理绩效的竞争。中国参与全球治理仍处于学习阶段,发展很不平衡。目前,中国参与全球治理正从权力分配向责任分摊的快速过渡,一方面要争取更多话语权(要权),另一方面也要看到责任越来越大(担责),因此面临着严峻挑战,需要谨慎对待。


一、从国家治理到全球治理 


治理首先是一国政治的使命。进入现代社会,国家/政府作为暴力工具的本质没有变,但职能却发生了巨大变化。在实际运用中,专政工具职能所占比例越来越小,促进经济社会发展和从事社会管理的职能却越来越充实,而且日益复杂。进入后现代社会,政府从事社会管理的内涵更加丰富多样,管理上升为治理。从管理变成治理,意味着国家从暴力工具进化为治理工具。国家间竞争很大程度体现为国家治理能力与治理绩效的竞争。


全球治理是国家治理的自然合理延伸。但全球治理不是国内治理,也不是国际治理,即不仅仅是跨国问题和国家间问题,而是涉及全球的普遍性问题,它要求不同治理理念、规则、标准和策略的普遍趋同。当然,很多全球发生问题是国内问题、以及国家间问题的延伸。当今世界的一大特征就是联系越来越广泛,国与国之间的相互影响越来越深,没有人是孤岛,全人类正在向共同体方向发展。以前属于国内治理重点的经济社会发展、民生保障、公共服务等内容,越来越向国际社会延伸,越来越多的问题需要全球共同解决,越来越多的挑战需要全球共同应对。1992年,德国社会党国际前主席、国际发展委员会主席勃兰特倡议成立“全球治理委员会”(Commission on Global Governance),专门研究全球治理问题。该委员会在1995年联合国成立50周年时发表了《我们的全球家园》(Our Global Neighborhood)的专题报告,呼吁国际社会开展广泛合作,共同应对在全世界范围出现的公共问题,引起国际社会的重视和响应。


全球治理有几个特点:它与我们平常所说的国际秩序有密切关系,但又有区别。国际秩序更注重国际力量格局分布与国际规则体系,全球治理则关注是谁,以何种方式,来解决什么问题,即规则如何运用,更强调责任如何在主体间进行分配。阎学通认为,“全球治理”是指世界各国承担参加集体行动应对共同问题的责任。当前,全球治理的主要行为体仍然是主权国家,主权国家通常组成国家间组织,或者缔结国际协定来处理治理问题。同时各类非国家行为体在全球治理中正发挥着越来越重要的作用。非政府组织、跨国企业以及个人均在积极参与全球治理,发挥着国家和政府无法替代的作用。


治理的要义便在于强调“多元协商、利益协调、制度规范、公正公平、有序高效”。也就是说,治理是多元主体以民主参与的方式,以法规为基础,对权责利进行均衡配置的管理行为,以形成一个秩序良好、效率彰显的“善治”系统。而全球治理的方式与国家治理有着较大差别,强制力更弱。国际社会处于无政府状态,不存在世界政府,各行为体参与全球治理,主要是通过形成共识(认同共同的指导思想、原则),遵守共同认可的规则和秩序,达成契约(签署并履行条约、协定),以及者协商(主要方式是谈判、妥协),然后通过一系列的决策与执行机制加以落实。上述全球治理的不同层面和环节当中,契约和协商层面/环节是最重要的。全球治理的强制性比国家治理要弱得多,重大问题往往通过反复协商才能取得基本共识,再通过缔结契约来执行。正因为全球治理的强制力弱,如何就重大治理问题进行决策,以及形成有强制力、约束力的执行机制就成为一大难点。这使得众多全球治理问题久议不决,执行乏力,治绩不彰。新冠肺炎病毒大流行是当前全球重大急迫挑战,威胁全人类的生命安全和社会发展,是一个典型的全球治理问题,但现在各国各行其是,缺乏国际合作意愿和行动,主要依靠国家治理来加以应对。疫情爆发将近一年,虽然世界卫生组织等在积极努力推进应对新冠大流行的全球合作。但是各国政府在这方面付出的努力远远不够,还没有看到有效的全球公共卫生治理出现。


全球治理主要有以下几类决策机制:


一是“大国一致”决策机制。如联合国安理会采取这种方式,它由大国主导,五大常任理事国拥有一票否决权。其它成员从联合国会员国家轮流产生。中小国家认为这种方式协商不足,要求改革。《京者议定书》达成以后,美国想在联合国通过大国决策方式处理气候变化问题。2010年前后,欧盟、日本曾经想把气候变化议程交给安理会决策,遭到中国、阿根廷等发展中国家反对。最后气候变化问题还是由自下而上的协商式解决,经过漫长而艰苦的磋商,于2015年达成《巴黎气候协定》。


二是协商一致机制。WTO决策一般采取这种方式。它显而易见的缺点是效率低。为解决效率低下问题,在操作中对协商一致机制又辅以休息室制。即在邀请各方广泛磋商同时,选中几个代表性参与方进行闭门磋商,争取形成方向性共识,或者达成交易。


三是董事会制。根据出资比例行使决策权利。IMF、世界银行等国际金融治理机构一般采取这种方式。其中美国作为大股东(比例超过15%)拥有一票否决权。中国倡议创设的新投资机构“亚洲基础设施投资银行”则采取一种改良型的董事会制。不承认大股东的一票否决权,而是通过协商取得一致。


四是俱乐部制。经合组织、七国集团以及二十国集团等采取这种方式,决策靠各方协商,但入门存在较高门槛限制。


 二、中国的全球治理议程与重点 


归纳二战后,特别是冷战以来的国际实践,当今全球治理主要处理五大类问题:防止战争与化解冲突、应对气候变化、防治大规模传染性疾病【“非典”(SARS)、埃博拉、禽流感、COVID-19】及应对突发公共卫生事件;维护国际金融体系稳定、保障开放的国际贸易体系。相比之下,促进经济社会发展、保障民生、提供公共服务,这些问题与全球治理有密切联系,但不是全球治理的重点内容,而是国家治理的责任。从另一角度看,当前全球治理所涉及的问题,大多不以地缘政治为断层来划线,这些问题体现的是人类生存、发展的基本需要,相互关联性、普遍性强。同时,它的政治属性、主权属性相对较弱,各方更容易在这些问题上取得共识,更容易产生合作而非对抗。世界正处百年未有之大变局,形势复杂严峻,不确定性增大,风险挑战增多,全球治理需要处理的问题越来越多,需要排出优先顺序。


考察各国发展战略,其全球治理的优先排序各有不同。联合国安全理事会的优先项目是防止战争化解冲突实现和平,这也几乎是所有国家的优先项。此外,国际社会还普遍面临减贫、减赤等重大挑战,联合国继千年发展目标之后,又制定2030可持续发展目标。在这些问题上,各国赋予的优先级差别不大。但是在更多的问题上,各国的分歧明显存在。比如,气候变化议程是欧洲的战略优先项目。欧洲一直自认为是全球绿色发展的领先者,也是气候变化议程的坚定倡导者、引领者。欧洲社会高度发达成熟,延续发展存在资源瓶颈,向绿色发展全面转型是其必然选择,气候变化议程对欧洲生死攸关。气候变化议程在美国战略排序中则反复不定。美国资源丰饶,有充分回旋余地。美国更倾向于将气候变化议程当成一张牌用于大国博弈。另外,移民和难民问题也是欧洲的优先议程,叙利亚难民给欧洲带来巨大现实压力,但长远看,非洲移民才是欧洲社会面临的最大挑战。在美国则不然。虽然美国也面临拉美移民带来的挑战,但压力比欧洲小得多。


开放的贸易体系对于欧洲的重要性也强于美国。在美国政策调整,挑战国际秩序,退出甚至破坏多边体制的情况下,欧洲不得不选择坚持多边原则。欧盟本身就是地区多边主义的产物,未来欧洲将成为多边秩序的主要倡导者维护者。美国的全球治理优先项首推全球金融稳定。美元是世界最主要的价值工具,全球金融稳定、市场稳定是美国的根本利益所在。全球金融治理也是一直由美国主导。维护自由贸易和多边秩序曾经是美国的优先项,但是近年来美国对全球化和多边体制的态度发生重大变化,美国自认为在本轮全球化带来的竞争中输给中国等新兴经济体,美国需要调整自己的政策,减少对自由贸易和多边体制的支持。


中国则在改革开放进程中越来越积极参与全球治理。十八大以来,中国的全球治理议程日益丰富、明晰。一是提出了治理的原则与指导方针。中国的总目标是推动全球治理的不断改善,为此要推进机制改革(十八大报告)。具体来説,就是推进改革议事、决策、执行等机制的变革。基本原则包括:权利与义务对等(十八大报告)、共商共建共享(一带一路主旨讲话)等等。


中国政府高度重视全球治理,领导人就此发表过许多政策宣示,简单归纳,中国关注的全球治理重点领域:

一是维护当前国际秩序和多边体制。中国认为美国的单边主义和霸凌做法严重破坏国际秩序稳定,对多边体制和世界多极化潮流构成重大威胁。中国提出三个“坚定”:“坚定维护以国际法为基础的国际秩序,坚定维护以联合国为核心的国际体系,坚定维护以世界贸易组织为基石的多边贸易体制。”显然,中国的立场与欧洲,而非美国更为接近。


二是针对南北差距拉大,贫富加剧,提出“支持经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向改革完善”。


三是提出积极的绿色发展议程。中国对气候变化的自我承诺不断加码,今年5月,习总书记代表中国提出新的雄心勃勃减排计划,宣布将力争于2030年前实现二氧化碳排放达到峰值,努力争取2060年前实现碳中和。刚刚完成的十四五规划建议将我国经济社会发展的远景目标做了部署,将建成社会主义现代化的计划提前了十五年。新的减排目标无疑大大增加了实现远景目标的难度。这是中国对世界做出的承诺与贡献。中欧在绿色发展议程上的共识也高于中美。双方的这一共识对于双方在2020年末终于完成《中欧全面投资协定》谈判发挥了重要促进作用。


四是参与新规则制定。现有多边体制总体上于中国有利,中国努力的方向是坚定维护多边体制。为此,中国应积极参与WTO等国际治理平台的改革完善,但是要清楚形势,讲究策略。当前,国际机制的许多重大改革由美国等发起,目标针对中国。比如发展中国家资格认定、国有企业竞争条款等等。从大局出发,中国应当参与,但努力方向是尽可能降低对我冲击。中国工作的重心应当放在新领域的规则制定上,主要有:投资保障规则、服务贸易规则、数字经济规则与网络安全规则。


目前,全球缺乏投资保障问题十分突出。投资保障主要是法治体系下的保障,是全球化深化的产物。投资分几种,本不需要太多跨国协调,因为各国都在争取直接投资,办法是积极改善营商环境。原本投资保护主要是应对发展中经济体的环境动荡,后来扩大至发达经济体,中美、中欧都在谈双边投资保护协定。2016 年G20 杭州峰会通过的《G20全球投资政策指导原则》是国际社会首次在多边机制内就全球投资规则达成共识。《指导原则》为各国投资政策的制定以及国际投资协定的谈判提供了政策指引。在全球投资体制缺失情况下,这无疑将有助于推动全球投资政策的协调与合作,建立一个更加开放、透明、有利于可持续发展的国际投资政策环境。可惜,杭州峰会之后,国际形势发生重大变化,峰会促成的国际合作势头昙花一现。当前地缘政治竞争激烈,美国的全球化政策出现变化,全力遏制中国发展,打击中国对外投资,制定投资保障全球规则的重要性更显突出。2020年末,经历35轮艰难交涉,中欧终于完成《全面投资协定》谈判,协定涉及领域远远超越传统双边投资协定,谈判成果涵盖市场准入承诺、公平竞争规则、可持续发展和争端解决四方面内容。是一份“高水平”协定,对于未来中美、美欧之间的相关谈判,以及全球投资规范的塑造具有重要示范效应。


当前世界经济正朝着数字化方向飞速发展。2020年11月23日,WTO发布2020年度《世界贸易报告》,主题为“在数字时代促进创新的政府政策”。报告注意到,疫情使得数字时代的脚步加快,越来越多的国家采取了“新产业政策”,或者说“重返产业政策”,希望在信息技术和数字赋能方面进行战略竞争,以获得下一阶段的竞争优势。数字技术必然要求互联互通。不管产业政策如何注重民族属性,信息和数据却在渴望突破边界,各国在加力产业政策的同时,必须致力于在数字时代建立交往的规则。当前的议题主有两个,一是数据安全,二是征收“数字税”。数据已成为新的生产要素。当前,美国借口数据安全全面封杀华为的国际生存空间。美国监管当局要求中资企业在美上市必须符合美方审计标准,意味着要求中方将数据安全置于美方之手。中美两家在数据安全领域呈现对抗态势;同时,美欧在征收数字税问题上存在重大分歧。数字经济占中国经济之比已超过36%。同时全球数字鸿沟也在生成与扩大中。中美两家在数字经济领域发展领先于欧洲和世界其它经济体,如何征收数字税将改变未来的国际经济生态。中、美、欧将围绕数字经济发展规范、数据保护与使用规则展开全面博弈。


另外,跨国企业追求经济利益最大化带来税基转移——这涉及到全球化生产的利润再分配;价值观链、产业链、供应链的全球化带来贸易规则从边界上向边界内延伸,贸易规则向各国国内规则递进;各国劳工保护、环境保护、国内市场制度问题日益国际化,贸易争端裁决也从属地管理向国际化方向发展,争端裁决机制也需要形成共识与统一规范。这些问题也构成全球治理面临的现实挑战。


 三、中国全球治理议程面临严峻挑战 


在战争与和平问题解决之后,全球治理的重点在于经济社会发展领域,但是各国间的意识形态、价值观与治理模式分歧,一直在影响着全球治理的效能。但是现在,这一挑战越发迫切。基辛格讲,从来就没有全球秩序,当然更没有全球政府。只有国际秩序,西方秩序虽居于主流地位,但也不能完全代替其它秩序的存在。现在的问题是,美国正对自己创立自由主义、开放的主流国际秩序产生怀疑。新自由主义是发达国家用于指导冷战后全球治理的主要意识形态,但现在发达国家的右派和左派均主动抛弃了新自由主义,纷纷转向现实主义,强调实力外交。国际秩序面临内外冲击,全球治理的基础结构正在动摇。近年来,美国内外政策发生重大变化,冷战后一度形成的全球性“政治趋同”不复存在,对合作发展的政治共识正在瓦解,大国关系日趋紧张,竞争态势加剧。中美分歧从经贸摩擦开始,向地缘政治对抗,价值观冲突和文明冲突方向拓展,渐行渐远。中美间战略互信几乎完全消解,呈现全面战略对抗,似乎确立了以削弱对手为实现自身发展的前提的基本判断。加上其它因素干扰,当前全球治理陷入低潮。


保守派与民粹主义和民族主义走至一起,对自由主义秩序发起猛攻,全球治理的共识瓦解,现在规则层面正在进行激烈争夺,一些基本的游戏规则面临重构,协商困难重重。决策变为力量博弈的结果。比如,美国不愿意相信并接受世贸组织、国际法院等的仲裁结果。2020年9月15日,世贸组织专家组就“中国诉美301关税措施世贸争端案”发布专家组报告,认定美方涉案征税措施违反世贸组织义务。美国政府对此结果表达强烈不满,批评世贸没有能力阻止中国不公平的贸易行为,并强调美国对中国商品加征关税是为了反制中国窃取知识产权,以及强迫美国公司透过技术转移换取进入中国市场的机会。美国总统特朗普则表示,不排除对世贸采取行动。此前,美国干脆拒绝批准世贸组织上诉机构法官任命,从而瘫痪了最重要的国际贸易仲裁机制。


在大国竞争时代,原来已经基本解决的问题,比如战争与和平问题,可能以新的形式重现。比如,美国废除中导条约,中程核力量条约中止了,限制美俄战略核力量的《新裁武条约》无法延期(美国拒绝延期),《开放天空条约》受到审查,美国单方面退出《伊核协定》,并决定重启核试验。朝鲜、印巴和伊朗问题都有可能引发核战争,标志着“一个危险的新核时代到来”。


在政治共识瓦解,战略对抗上升的背景下,贸易、资本、技术、伙伴、规则不再中立。商品的交易受到限制,关键产品要自给自足。对手资本的运用被视为带有恶意。技术领域正展开封锁与反封锁。马克龙总统去年表示,技术不再被视为政治中立:“我们正在进行的战斗是主权之一…如果我们不在数字、人工智能等所有领域打造自己的领军者(Champions),那么我们的选择将由其他人决定。”大国贸易伙伴被迫选边站队。


由于大国竞争成为主要特点,对全球治理话语权的争夺更趋激烈,治理模式分歧凸显。中国正在国际投资领域积极拓展自己提供的一些新实践模式;在全球贸易领域正在实施自由贸易区战略,推动构建形成自由贸易区网络;在数字经济领域也在积极拓展影响力。而西方对于全球治理的支持在下降,承担责任的愿意降低。特别是美国正成为自由主义秩序的挑战者、破坏者。两种努力方向背道而弛,使得全球性问题的协商合作变得更为困难。G20作用逐步下降,2016年G20杭州峰会掀起的合作共治势头转瞬即逝。近几年的G20峰会争议不断,沦为空谈,几乎连联合公报都发不出来。新兴的金砖峰会等合作平台也出现吸引力、影响力削弱。总之,国际间的合作气氛显著降低。


新冠肺炎病毒疫情出现以后,国际合作进一步走向低潮。中国与美国、西方针对全球公共卫生治理的观念与模式分歧进一步突现。从戴口罩、保持社交距离、居家令、封城令、锁国令、旅行限制等防疫、抗疫措施,到医疗操作规范、相关药品和设备的研制分发,东西方以至各国自行其事。疫情非但没有成功中美降低互疑,改善关系的契机,反而为下滑中的中美关系再添重压。中美围绕疫情的全球治理出现分歧甚至对抗。美方中断与中方连续多年的卫生健康合作,带头攻击中国政府故事隐瞒事态,放任病毒扩散传播,带动西方舆论向中方发起问责、索偿。美国还宣布退出世界卫生组织,称其被中国所操纵。中方视大流行为全球性公共卫生安全问题,呼吁各方合作应对。中方及时公开了病毒基因组序列,并且早在5月份就宣布将把研制成功的疫苗作为全球公共产品。11月,习主席在G20领导人会议上再次强调中国将努力让疫苗成为各国人民用得上、用得起的公共产品。中国于10月加入由全球疫苗免疫联盟、世界卫生组织和流行病预防创新联盟共同牵头的“新冠肺炎疫苗实施计划(COVAX)”,积极开展疫苗研发、生产、分配等环节的国际合作。这一计划已有全球180多个国家参加。号称有史以来规模最大的全球行动。作为有能力研制生产疫苗的大国,美国罕见地没有加入“计划”。美国舆论视疫苗为大国地缘竞争工具,呼吁美国千万不要落在中俄后面。美国政府也表示,疫苗要优先保证美国,以及盟国。12月14日,辉瑞公司研制的美国首款疫苗得到FDA紧急授权,开始分发,除了进入美国市场,部分英国公民已提前几天开始接受注射。与此同时,中国国药集团的一款疫苗即将结束在国外(国内已没有足够病例)三期临床测试,已有多个发展中国家签约购买。未来,全球疫苗将出现中美竞争,只有大国才具备研制和规模生产疫苗的能力,它不但意味着巨大的市场利润,而且还是发挥影响力的杠杆。西方以安全性可疑为由为中国疫苗设置准入门槛。全球卫生健康治理前景不容乐观。


 四、中国参与全球治理正从权力分配向责任分摊的快速过渡 


对于中国来说,一方面要争取更多话语权(要权),另一方面也要看到责任越来越大(担责)。全球治理主要不是权力分配,而是责任分摊。中国面临的挑战具有多面性。一方面我们的综合实力不断提升,但中国在国际机制中的话语权没有得到相应提高。比如,中国已是世界第二对外投资大国,但在投资规则领域的话语权还很小。在国际货币基金组织、世界银行,以及能源、核问题等重要治理机构和领域中国的话语权仍然很不充分,不足以体现中国的实力,也不能满足我履行更多国际义务的愿望;另一方面,中国在全球治理的某些领域也出现了能力在提升,但履行义务足,承担义务不够的问题。


中国参与全球治理仍于学习阶段,发展很不平衡。在联合国等多边政治舞台,或者传统安全领域,中国参与较多,经验较丰富。中国承担联合国会费排在全球第二位,联合国下属专门机构中26%的一把手岗位都在中国的手里,分别为粮农组织、民航组织、电信联盟和工发组织,远远超过其他国家。同时中国在余下的机构中也有很大的影响力。这已经引起美国的警惕与反击。美国近年来成功阻止了中方代表出任第五个联合国下属机构负责人,并积极阻止中国支持的其它国家人选。中国还是联合国维和行动的第二大出资国,常任理事国中最大出兵国,发挥的作用越来越大。但是,类似公共卫生等非传统安全领域,参与度、贡献度则明显不足。比如,中国参与全球公共卫生治理主要依靠世界卫生组织等平台,根据2018~2019年世界卫生组织公布的评定会费分摊比例显示,美国所占的比例最高,为22%,而中国则是7.9%,排在第二。虽然中国在疫情发生后除交纳评定费用之外,又捐赠了2000元美元,受到好评。但也要看到,世界卫生组织资金超过80%是来自官方和非官方的自愿捐款。以2018至2019年双年度为例,其中美国最多,英国等二,比尔盖茨基金会第三,前十位的捐款额均在1亿美元以上,中国官方和非官方行为体均未上榜。而且,中国参与全球治理主要由政府出面,政治主导现象突出,企业和民间参与严重不足。在当前应对新冠疫情这场全球治理大战中,美国政府虽然退出了世界卫生组织,也没有参加已有180多年国家加入的“新冠肺炎疫苗实施计划 (COVAX)”,但是,比尔盖茨基金会却是全球公共卫生治理的重要参与者和捐助者。比尔盖茨基金会支持的“全球疫苗免疫联盟(GAVI)”正是这次全球“新冠肺炎疫苗实施计划(COVAX)”的三方发起人之一。


近年来,中国高度重视国际化人才培养。2014年中国国家主席习近平“就国际组织与全球治理人才培养工作做出重要指示,国际组织和全球治理人才培养上升为国家战略”后,中国相关工作力度明显加大。2015年10月,中共中央政治局举行第二十七次集体学习,中央主要领导同志在讲话中指出,要加强能力建设和战略投入,加强对全球治理的理论研究,高度重视全球治理方面的人才培养。在2016年9月举行的中共中央政治局第三十五次集体学习中,中央领导同志进一步强调,参与全球治理需要一大批熟悉党和国家方针政策、了解我国国情、具有全球视野、熟练运用外语、通晓国际规则、精通国际谈判的专业人才。要加强全球治理人才队伍建设,突破人才瓶颈,做好人才储备,为我国参与全球治理提供有力人才支撑。此后,中央和国家有关部门迅速出台相关政策和举措,不断加大国际组织人才培养、培训和推送的力度,取得积极进展。2020年9月11日,习近平在科学家座谈会上的讲话:要逐步放开在我国境内设立国际科技组织、外籍科学家在我国科技学术组织任职,使我国成为全球科技开放合作的广阔舞台。现在北大、清华等著名高校均开投国际组织人才培养学科,人才培养和储备的总量不少,但问题在于能力、经验不足,高层次人才培养需要时间,更需要实践锻炼。另外,人才布局也不平衡。比如联合国和其它国际机构中的事务性、专业性人才仍显缺乏。同时,人才的国际服务精神缺乏、能够服务的时长不够、国际文化背景不足、合作经验尚浅等问题仍然存在。


近年来,债务问题成为外界攻击中国的一大焦点。美国等国攻击中国对非洲和拉美等发展中国家的投资造成当地国债务负担,以便于中国控制该国经济。世界银行与中国一直存在良好合作。但是,现任世界银行行长的美国人马尔帕斯提出“债务透明化”,意在推中国投资与援助不符合“巴黎原则”。巴黎俱乐部及其成员一直敦促中国减免发展中国家债务。新冠疫情爆发以来,20国集团、国际货币基金组织、世界银行都在倡导减免、延迟偿付低收入国家债务。实际上,在新冠肺炎疫情暴发之前,多个最贫困国家的公共债务水平就在快速上升。世界银行2020年10月发布的《国际债务统计报告》显示,2019年符合暂停偿债资格国家的外债总额比上年增长了9.5%,已达到创纪录的7440亿美元。世行行长马尔帕斯表示,新冠肺炎疫情可能进一步导致部分贫穷国家、发展中国家暴发债务危机,他们有必要透过债务重组降低债务水平,全球各国需要向他们实施包括减债在内的援助。中国于2020年6月7日宣布向77个发展中国家和地区暂停债务偿还。这是在参与并落实20国集团暂缓最贫困国家债务偿付的倡议。中国在对外援助方面,并不会完全依照西方主导制定的“巴黎原则”行事。西方攻击中国的对外援助“不会在改善当地治理水平、加强妇女权利或打击腐败等方面设定严苛的条件。此外,中国对赠款和贷款罕有区分,也没有公布向具体国家提供援助的详细信息”。未来中国将在对外援助以及对外经济合作的模式上与西方长期博弈。


中国参与全球治理还面临文化差异问题。西方通过传教为地缘经济和政治扩张开路,中国则是通过文化交流发挥国际影响。当前,美国和西方开始警惕中国文化的输出,采取限制人文交流来遏制中国影响力的扩大。据报道,近年来已经有29家美国大学关闭了校内的“孔子学院”。2020年10月中旬,美国国务卿蓬佩奥发出威胁,希望关闭美国全部的孔子学院,因为“孔子学院美国中心是中国扩大其全球影响力的宣传机构的一部分”。


中国要推进全球治理改革,文化冲突将成为一大障碍。西方推动全球治理的背后不乏宗教动因。宗教使得西方的经济和政治扩张活动有持久性,在当地有融入性。比如司徒雷登等来华传统,他们可以完全中国化,并自认为是中国人,当然其根本目的是为上帝,即为西方利益服务。中国的援外和对外经济合作则是国家化、政治化、制度化、周期化(海外工作年限,转移阵地)、功能化(单一项目完成),属于“打工制”,很难发挥长期的文化影响。西方前前后后在非洲投入超过2万亿美元,多数都失败了,但西方从未放弃,其中当然有经济利益(资源与市场)考虑,但更有宗教与政治上的利益动机。中国对外发展战略的长期性与持久性需要经受考验。一是因为文化传播与宗教传播规律不一样。另一方面,中国历史上不乏从开放退回闭关自守的先例。明朝、清朝几度实行海禁,严格限制中外交流,或者搞“窗口开放”。不能简单地认为这是当时的领导层缺乏国际视野和远见所至,海禁有着深刻的国内政治逻辑推动,中国之大,有满足低水平自给自足的条件,退回老路并不是不可能。需要从历史中汲取教训。 


文章内容不代表大国策智库观点。

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