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寿慧生:阿以和平协议背后的美国中东政策

来源:《国别和区域研究简报》2020年8月第7期   作者:寿慧生      2020-09-08
【导语】2020年8月13日,以色列总理内塔尼亚胡和阿联酋阿布扎比王储穆罕默德·本·扎耶德在电话会议中签署了一项“全面和正式”的和平协议。该协议被称为《亚伯拉罕协议》,是自1994年以色列和约旦签署和平条约以来首个阿拉伯国家与以色列签订的此类协议。两位领导人随后发表联合声明称,以色列将“暂停对和平愿景中提及的地区宣誓主权,并将目前的工作重点放在扩大与阿拉伯其他国家及穆斯林世界的关系上。”声明还表示,以色列和阿联酋代表团将在未来几周举行会议,签署一系列有关投资、旅游、直航、安全、电信及其他问题的双边协议。对于此次协议的意义,各方评论不一,对于其背后的动因也有诸多解释。但只有从美国中东政策变化的角度出发才能深刻理解中东正在面临的转变。

01   意义


该协议的签署立即产生巨大反响。赞同者认为其具有里程碑意义,因为阿联酋签署该协议后将成为继埃及(1979年)和约旦(1994年)之后的第三个与犹太国家建立外交关系的阿拉伯国家,第一个与以色列关系正常化的海湾阿拉伯国家。在目前中东的紧张局势中无疑对局势的稳定产生巨大影响,甚至有可能产生多米诺骨牌效应,吸引沙特、阿曼和巴林等国家效仿。


若果真如此,这个协议的意义确实会非同小可,将改变中东地区的外交范式。但这种前景似乎过于乐观,目前还难以看出端倪。但至少很最重要的一点是,如有些评论家所言,该协议消除了巴勒斯坦人对中东和平的否决权,因为阿拉伯国家不再无条件的站在巴勒斯坦一边,将巴勒斯坦人的建国诉求作为与以色列改善关系的先决条件。这可能迫使巴勒斯坦政权被迫调整政策和策略,更为务实地去适应新的环境。对于同情巴勒斯坦的人来说这显然是对他们的背叛。但持不同观点者会认为这样有助于打破目前僵局,为巴以和平需找到一条务实理性地路径。


但至少,如纽约时报专栏作家、资深中东问题专家托马斯·弗里德曼所热情称赞的,该协议的最大功绩在于突破了中东长期以来带给世人的悲观印象,让中东不再被过去的仇恨和狭隘所困,而是能够面向未来,拥抱和平。正因如此,弗里德曼表示自己破天荒第一次愿意接受特朗普在推特中使用“巨大突破”这种特朗普风格的夸张词汇来定义此协议的意义。弗里德曼甚至更进一步称其为“地缘政治地震”,认为将深刻影响中东各方面的力量。


02   局限


但是在其他人眼中,这样的描述显然过于夸张,此次协议远远谈不上对地区格局的战略性改变。尚不论该协议的内容是否能落实、能否持续下去。即便多米诺骨牌效应产生,吸引其它阿拉伯国家与以色列签署类似协议,也未必能带来很多人所期望的变化。


因为该协议更多的是一个结果而非原因——这个地区已经发生的很多事情导致这个协议的产生,而协议本身并没有产生带来革命性变化的力量。阿联酋与以色列的关系早已发生根本性变化,两国关系的正常化已经在事实上持续多年,在情报、国防、商业等各方面都已经有紧密联系。就在不久前,以色列官员正式访问阿联酋。除了阿联酋,以色列也已经不再与任何阿拉伯国家发生战争。那些与以色列发生武装冲突的都是各国的非国家武装力量,主要是黎巴嫩的真主党和加沙地带的哈马斯武装。阿拉伯世界的头号大国沙特也不再将以色列视为敌人。


所有这些变化的原因都源于伊朗。作为以色列和阿拉伯国家共同的地区头号敌对国家,伊朗并不属于阿拉伯世界。自伊拉克战争之后,尤其是在打击“伊斯兰国”的过程中,逐步壮大的伊朗已经变成以色列和海湾阿拉伯国家难以容忍的威胁。在此背景下,此次签署的协议不过是将过去若干年以来以色列与阿拉伯海湾国家间已经缓和的关系进一步书面化和官方化。


尽管协议本身的象征意义不容忽视,但其实质性影响远远谈不上“地震”,因为中东的“地震”早已发生。自2011年巴林王国的抗议活动在逊尼派海湾国家掀起巨浪后,这些国家间的分歧日益明显,争论的焦点也远不止是伊朗问题,而是延伸至关于这些国家未来走向的根本问题上。因此指望此次协议能为以色列和阿拉伯邻居们带来真诚开放的对话与合作以解决地区内极其复杂的社会、经济、医疗、环境等方面的挑战,显然并不现实。相反,此次协议及其产生的连锁反应也有可能强化一些顽固而负面的趋势,最明显的就是与伊朗的无休止的仇恨和冲突。此外,得到鼓舞的以色列犹太主义会进一步侵蚀其民主体制,进而削弱和平解决与巴勒斯坦人关系的可能性,无论是两国还是一国方案都会增添更多阻碍。以色列可以与所有阿拉伯国家签订和平协议,但区域和平并不必然带来与巴勒斯坦人的和平。反过来这样的区域和平必然难以持久。


03   动力与策略


虽然该协议的影响究竟是否属于“地震”级难以定论,但毕竟是多年来首次发生,实属不易。那么除了上述的一些结构性因素外,这个协议的签署背后还有哪些微观层面的策略和动力,借以帮助我们了解这个地区发生的各种变化?


弗里德曼对以色列方面的动力和策略给了详细描述,并用尼克松访华来形容内塔尼亚胡的策略:借此机会寻求外交突破赢得中间派和中右势力的支持,以摆脱国内极端主义者对他的腐败指控和控制新馆疫情不力的指责。


阿联酋方面的动力则来自于其地区野心。近年来,阿联酋被认为正在从沙特的附庸蜕变为地区强国,积极需求影响地区关系。但在奥巴马政府时期,阿联酋与美国的关系日趋紧张,特别是在伊朗问题上产生严重分歧。特朗普对伊核协议的反对契合阿联酋的主张,因而在特朗普执政后阿美关系日趋好转,自然也增进了与本来已经暗通款曲的以色列之间的关系。因此此次协议一方面帮助阿联酋对特朗普政府投桃报李,进一步强化与美国的关系,显示共同对抗伊朗的态度,另一方面也借此帮助阿联酋提升地区影响力,成为主导地区关系发展的核心力量。


最后当然是美国。显然,此次外交方面的“破冰”,美国政府的斡旋功不可没。为了理解美国方面的策略,有必要将此次协议与2020年1月28日在湖海庄园发布会上集中展示的“中东和平计划”或者“世纪协议”联系起来解读。该计划承认耶路撒冷为以色列不可分割的首都,允许以色列将其在所占领的巴勒斯坦领土上建立的、联合国视为非法的定居点据为己有。该计划设想最终赋予生活在由道路和隧道连接起来的飞地上的巴勒斯坦人有限的自治权,但前提是要满足以色列设置的条件。“和平计划”被指责为对以色列过度偏袒。此后阿拉伯国家不断对美国施压,要求美国政府控制以色列在西岸扩张的速度。为了能够平息巴勒斯坦和阿拉伯国家的不满,便于落实“和平计划”,美国对以色列施加压力,同时也契合内塔尼亚胡在国内政治中寻求突破的需要。以色列承诺“暂停”吞并约旦河西岸计划,这是一个巨大的让步,为巴勒斯坦人赢得了时间。但同时,以色列的让步又是有限的,仅仅同意“暂停”而非“终止”,又在压缩巴勒斯坦的谈判空间。这钟结果对于美国和以色列两方都是皆大欢喜。


04   从道义政治到地缘政治


此次协议被称为是从过去“以土地换和平”转换为“以和平换和平”,确实意义深远。年初“世纪和平计划”的发布其实已经标志着自七十年代以来持续几十年的以“两国方案”为核心的巴以和平进程由此画上句号,巴以关系进入一个新的但也是不确定的时代。此次协议进一步强化了这个转变。在这个转变的背后是美国中东政策和战略的重大调整——一切以遏制伊朗为目标,其它传统议题都开始被淡化,例如叙利亚问题和反恐。同样,巴以和平进程也因服务于反伊行动而发生根本性变化,从而影响到这个地区的力量变化。


这种变化能够发生的原因不仅仅在于特朗普政府的目标被重置。其背后更为深刻的变化是美国外交政策的基本理念正在发生转移,由此前的道义政治向地缘政治转变。此前历任总统,无论党派分歧,在处理巴勒斯坦问题上多少都会从国际道义出发,从维护美国全球领导者地位、维护地区和平的角度来平衡巴以关系。但在特朗普这里,这些考量被当成不必要的顾虑而让位于地缘政治的需要。这才是隐藏在地表之下的“震中”。


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