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国际公共安全治理,能从新冠疫情中得到什么启示

来源:世界知识   作者:张蕴岭      2020-05-12
【导语】新型冠状病毒感染的肺炎疫情是新中国成立后遭遇的一场传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件。目前,全球110多个国家和地区发生疫情,“全球大流行病”已经生成。这场灾难除了给世界各国人民的生命安全和社会稳定造成巨大挑战之外,也深刻影响着全球经济的运行和世界政治的演变,对国际关系的冲击是全方位且深远的。

张蕴岭,中国社科院学部委员、山东大学国际问题研究院院长。

如何认识国际公共安全问题

概括而言,国际公共安全是指跨越国界的公共安全问题,涉及人的安全、社会安全、财产安全等诸多领域。与国内的公共安全问题不同,国际公共安全挑战的应对和解决既靠各国自己的努力,又离不开国际合作,而国际合作要想有效开展,必须构建相应的国际化运行机制、机构和网络。因此,构建国际公共安全体系变得非常重要。

国际公共安全问题大体可以分为“个属的安全”和“共同的安全”两个范畴。个人在海外的安全、公司投资的安全、个人或机构海外财产的安全等问题具有个属特征,需要涉事方视具体情况和需要采取预防和应急措施来解决。个属安全之间的相互连接、相互影响就形成共同的安全问题,安全的综合环境、安全的威胁和事端的扩大与传递等都具有连接性、传递性与交互、巡回影响的特征,因此,共同的安全问题需要以合作的方式来解决。

在全球化时代,无论是生产方式还是社会生活,都有很强的相互连接与依赖性,每个领域都构成一个或几个链条,链条之间又以各种方式相互连接,结成复杂的网络。如今,绝大多数国家都加入到这个网络中,经济越开放、越发达,嵌入程度越深,越没有一个国家和地区可以轻易说要或能与这个网络“脱钩”。人们在议论中美“脱钩”的问题,能做得到吗?也许在一些高科技领域会形成阻断,美国和中国为了维护自己的竞争优势和减轻对外界的过度依赖都会加高阻挡外溢的“墙”,但除非美国把自己完全封闭起来,彻底“脱钩”是办不到的,即便政府想这样做,公司企业不会干,老百姓也不会同意。

特朗普政府试图把华为这样的国际化企业硬性阻断在美国主导的体系之外,使华为5G问题成为政治问题,而政治的极端性会导致非理性的结果。即便如此,完全封堵华为也是做不到的。一方面,在国际竞技场上,不同国家和地区的政府、企业、个人为获得并保持竞争优势,都会对自己的技术专利进行保护,严防高科技成果外泄。另一方面,在规模性生产、大数据应用领域以及具有联合攻关性质的高技术产业中,开放与合作不可或缺,互联网、物联网都具有很强的国际化特征。

相互依赖的联系链和利益链带出两类安全责任:一是作为个体的责任——各利益攸关方都有责任维护链和网的正常运行,不能单独、随意加以改变或破坏;二是作为集体的责任——各方有共同的责任保证链和网的运行,遵规守矩,一旦出现问题,大家都应该出力,合作应对和解决问题。为了对不信守个体和集体责任的行为体进行惩戒,需要有共同遵守的规则,但基于问题的复杂性和跨国性,这样的国际性法规并不算多。有些国家使用本国的法规对境外行为体进行“长臂管辖”有失公正,况且只有美国这样的超级大国才有这种能力。在涉及共同安全的问题上,如何应对不负责任的行为体是国际公共安全领域面临的一大难题,涉及需要制定什么样的法规和谁来制定、如何执行等问题。

规模性突发事件牵动全局

国际公共安全领域的共同安全问题,遇规模性突发事件(危机)会突出表现出来。规模性突发事件(危机)无论在时间、地点、形式还是规模上,都具有不可测性。这次新冠病毒疫情突如其来,各方为防控疫情,除了限制人员流动外,还采取停航、停运、封关等措施,使得社会活动中断,殃及国际交往的各个领域,在经济领域尤其导致国际生产与消费供应链条暂时断裂,加重债务和社会危机风险。

中国是全球产业链上诸多产品生产加工的重要环节。疫情发生后,中国工厂停工,零部件供应不上,整个生产链就会停止运行。比如,苹果手机因富士康在中国的工厂不能提供零部件面临断供危险,不得不临时调整生产、销售计划;韩国现代汽车因来自中国的零部件不能到货,不得不大幅减产。随着疫情在世界更多国家和地区爆发,还会有更多产品的产业链受到影响。尤为严重的是,在国际化、信息化、网络化时代,大的跨国公司都是大规模生产,为了降低生产成本,大都采取基于网络和大数据的“零库存”制,没有可以立即替代的其他供应商,在出现断供危机的情况下只好停产,而一个链条停止运转,会影响到其他方面的相关链条运转。全球化使得经济运行、社会生活变得非常顺畅,同时也变得非常脆弱,一旦一方出事,会导致快速和成规模的扩散。如何应对这样的危机冲击,这是在信息化、网络化、全球化深入发展的时代,需要直面和需要求解的大命题。有议论认为,新冠病毒疫情在世界爆发会使全球化倒退,各国会转向自主生产与供给,这是难以做到的。也许疫情期间有这种思考,但其后,还会顺势而行。

在全球化时代,各国的经济、社会相互连接,几乎没有哪个国家可以置身之外。出于复杂的原因,流行病的发生和传播已经成为世界的一个常态现象,并且有加剧的趋势。新冠病毒疫情的发生与扩散,使我们对国际公共卫生安全问题更加重视,也使我们深度思考如何推进国际公共卫生安全合作与国际公共卫生安全治理体系的建设。疫情发生后,我国通过国家动员体系,调动各方资源,进行防控和医治,使疫情扩散得到控制,在医治方面取得了成效,也积累了许多治理经验。

在国际层面,世界卫生组织(WHO)作为主要的疫情管理机构,疫情发生后尽管在信息交流、局势研判、疾病防治等方面发挥了积极作用,但面对新冠这样大的疫情,也暴露出许多问题,导致综合与连带反应。比如:如何保证疫情发生地及时、全面、准确地向WHO提供信息通报;如何减少国际社会成员各自为政,相互采取极端闭关措施,反而加剧恐慌助推病毒散播;如何在国际上加强协调和采取有效、可操作的对接措施,等等。再比如,针对发生在中国的疫情,尽管WHO提升了预警级别,但也明确表示,不建议采取任何限制旅游和贸易的措施,然而众多国家和地区还是采取了针对中国的封关行为,涉及旅行、贸易、交通等多个领域。鉴于在疫情发展的情况下,双边协商很难进行,制定共同遵守的国际规则与指导原则显得更为紧迫。

国际治理体系急需完善

在公共卫生安全问题日益全球化、公共卫生安全威胁不断加剧的背景下,国际公共安全治理的作用凸显,需要建立完善的、相互对接与配合的国际治理体系。在2003年非典疫情后,中国曾于2006年1月31日倡议国际社会成立“国家公共卫生机构国际联盟”,旨在通过技术合作、专家资源共享、政策倡导等活动促进各国公共卫生机构间的交流与共同发展。借助此次新冠疫情防控之机,我们有必要大力推动加强国际公共卫生安全合作,增进全球公共卫生安全治理理念更新,推动构建多层次的全球公共卫生安全体系建设。

由于相邻国家和地区之间的人口和商品流通最为频密,公共安全的共同性更为凸显,构建国际公共安全合作机制理应也可以在地区范围内先行先验。鉴于邻国之间有更强的共同安全性,各国间加强合作推进公共安全合作机制较为容易,利益感受也更快、更强。因此,区域性的公共卫生安全合作可以发挥重要作用。在亚洲,应重点、大力推动东亚10+3、东亚峰会、中日韩三边合作、上海合作组织等框架下的公共卫生安全合作机制建设。

国际公共卫生安全是涉及全人类核心利益的大问题。作为大国,中国应该也能够为全球卫生公共安全和其他公共安全领域提供更多公共产品,做出更大实质性贡献。中国在抗击新冠疫情中积累的经验、探索的应对模式,以及在公共卫生规范与实践等方面的一些先进做法,可以成为重要的公共产品。在推进全球公共安全机制化合作进程中,中国尤其要在推进“一带一路”沿线国家的公共卫生安全方面发挥引领作用,比如构建“一带一路”公共卫生安全网络,可为此设立专门基金,进行技能培训和提升。事实上,此前中国已经做出很多努力,与非洲就已建立相关合作机制,包括共同开发卫生人力资源,开展职业技术培训合作,推动建立医疗卫生联合研究实验室,支持非洲开展防治血吸虫病、疟疾、艾滋病、埃博拉病毒的公共卫生合作项目,加强中美在全球健康事务中的协调合作等。以此为基础,可推动构建中非公共卫生安全治理机制。当年非典疫情过后,中国与东盟、与日韩都签订了公共卫生合作协议,可藉此次新冠疫情对以往的协议进行检讨,充实和加强合作内容,特别需要制定可操作的规则,建立联合预警与应对机制。

中国在未来国际公共卫生安全产品供给中可以有更大作为,不仅是在提供物质和资金援助方面,更是在促进公共卫生安全治理方面,多提供理念、经验、知识和技能。应将公共卫生安全问题同环境可持续发展等重要议题相联系,与联合国千年发展目标相联系,推动全球公共卫生安全治理体系建设。

国际卫生公共安全治理体系建设需要政府发挥主导作用,但也应意识到,这种治理日益呈现多元、多层结构特点,仅靠政府是远远不够的,国际组织、民间机构(包括社会团体和公司企业)都必须参与其中发挥作用,必须构建能激发良性合作且可操作的互动机制与规则。在推动构建国际公共卫生安全治理体系的过程中,要重视公司、非政府组织和其他社会力量的广泛参与,构建“多元伙伴关系”和“智能体系”,充分利用网络、大数据在信息收集整理和披露以及资源调动等方面的集成能力,实现预警、防控、医治的快速联动与有效配合。

未来世界,人类面临的最大威胁是综合生态环境的变化,由气候变暖导致的冰川融化、南北极冰盖消失、生物多样性失衡等正在改变我们的生存环境。科学家预计,伴随环境的巨变,新的病毒性疫情可能会进入多发、重发期,往往突然而至,规模大、扩散快、影响广,而对于病毒的性质,病理认定很难在短时间内取得结果,在此情况下,只有通过运转良好的国际公共卫生安全治理体系,而不是各国“单打独斗”,才能快速和有效应对。

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