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高流动性与低组织化: 中国危机治理的根本悖论?

来源:《文化纵横》2020年4月刊   作者:刘炳辉      2020-04-28
【编者按】中国抗疫的形势依然严峻。此次疫情迅速蔓延,感染的病例数远远多于17年前的SARS疫情,除了新冠病毒自身具有更强的传染性之外,更重要的是中国社会结构自身发生了巨大的变化。本文指出,中国目前已进入大流动社会,高速的社会流动加剧了种种社会风险,但基层社会组织发育迟滞,导致基层社会尤其是城市社区呈现出低度组织化(但并非无组织化)的局面,这容易产生恐慌和混乱,非常不利于公共危机时刻的社会治理。而互联网的蓬勃发展,一方面容易放大恐慌,无形中加大危机治理的难度,另一方面也可为基层社会的再组织化提供有力工具。疫情过后,中国社会仍会恢复流动的生机,但加强基层社会建设的步伐必须加快了。

本文发表于《文化纵横》2020年4月刊。
刘炳辉,浙江大学宁波理工学院华东理工大学中国城乡发展研究中心。


当代中国不乏危机治理的经验,如应对上世纪50年代末的自然灾害、60年代和70年代“文革”期间的社会动荡、1998年大洪水、1999年我国驻南联盟大使馆被炸、2003年“非典”事件、2008年汶川地震等。这些危机更多都是自然灾害和政治军事类的危机,具有局部性和暂时性,只要措施得当,举全国之力可以迅速战而胜之。但这次新冠肺炎疫情不同,其扩散极为迅速,数日之内导致全国31个省区市均进入一级响应,“是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件”,可谓“超级疫情”,其背后牵动着整个社会的方方面面,以至于被国家视为“对我国治理体系和能力的一次大考”。事实上,这是中国历史上第一次真正意义上应对“大流动社会”的危机治理,而非常态治理,其经验教训都值得深入总结探讨。

大流动社会:“超级疫情”快速传播的社会基础

通过一段时间的疫情数据分析可以发现,此次新冠肺炎疫情最大的特点是“传播力强”,而非病死率高。仅一个月时间,新冠肺炎确诊人数就超过了2003年“非典”在我国的总确诊人数。此外,从1月20日国家领导人对疫情防控做出重要批示,到1月23日(腊月二十九)武汉“封城”,仅仅时隔3天;从1月23日浙江等省份启动重大突发公共卫生事件一级响应,到1月30日西藏进入一级响应,仅仅8天,至此大陆31个省级行政区全部进入一级响应状态。而且,在疫情防控过程中出现的物资紧缺、舆情汹涌、群防群治等,也深深影响到几乎所有中国人,春节一向的热闹情景顿时变成了“足不出户”的异常景象。因此将这场感染人数多、影响地域广、全民动员深的疫情称为“超级疫情”并不为过。

“超级疫情”的快速传播首先当然是因为病毒本身的特性(传播性强、潜伏期长、潜伏期依然有传染性等),但能够10余天里扩散到全国并掀起滔天巨浪,根本上还是由于中国社会的结构和运行出现了前所未有的巨变。作为一场严重的公共卫生安全事件,“卫生”是起源,但关键问题是“公共”。疫情后续的防控最终还是要“群防群治”,依靠广泛的社会动员和民众积极参与,社会结构及其组织动员方式始终是整个事件的要害,也是国家治理问题探讨的起点。

本次疫情之所以能在全国范围内快速传播,主要有以下四个条件:中国进入大流动社会、春运的特殊时期、武汉的交通枢纽地位、地方政府初期反应迟缓。其中,第四个是容易引起舆论关注并被广泛抨击的,但其实前三个是更为基础性的。在分析重大社会事件时,我们既要看到“黑天鹅”,更要关注“灰犀牛”,思考那些从根本上制约和影响这个时代的深层因素。

传统中国的社会结构,整体上是较为静态的,安土重迁不远游是绝大多数人生活的常态,人们的婚姻、交往、贸易等活动范围一般都以本县乡为主。即使到了20世纪下半叶,计划经济时代的人口流动依然很少,真正进入大流动社会的起点是1992年全面推进市场经济。“大流动社会的本质是分化、变迁和改革。其至少包含四大特征,即流动本身、内外有别、有序流动和信息爆炸。其带来的挑战集中在政府职能难以稳定、地方改革冲击统一科层体系、管理的财政成本高昂、信息扩散突破科层控制。”而在此次疫情的特殊时刻,人口大流动更是表现出比例高、频率快、有周期、大区域、跨城乡和出国境等突出特点。


按照现在一般的政策统计口径,以离开户籍所在乡镇街道半年以上即为流动人口计算,2014年我国流动人口达到2.53亿的峰值,近年略有下降,稳定在2.4亿左右,即约6个中国人中就有一个是流动人口,流动人口占如此高比例是空前的。虽然我国流动人口的平均年龄和举家迁移的比例在近年不断上升,但仍然要看到以农民工为主体的流动人口的稳定性整体还是较弱。如果说这种空间流动在平日表现还相对温和,在春节这一具有周期性的特殊时刻则体现得极为猛烈。2019年春运40天中全国旅客发送量达到29.8亿人次,铁路系统节前单日旅客发送最高纪录达到1049.6万人次。聚焦到这次疫情暴发地武汉,其有户籍人口约990万,流动人口有500多万,流动人口中有约200万是常住人口,约300万是短期流动人口(包含约100万大学生以及其他一些务工经商和短期旅行等人员)。这就是在1月23日“封城”前500万人口离开武汉的背景。


当下中国形成春运这样一种“地球上最大规模的人口迁徙”的原因,还是中国的城市化进程。返乡的农民工和放假的大学生是两大主力军,同时还有个体经营者、中产阶层和小企业主等群体。这些人日常生活在大城市,但很多人的家是在远方的乡村,这就使得春节“回家”约等于“返乡”——这个“乡”既是“家乡”,也是“乡村”。因此,中国的人口大流动具有明显的“跨越城乡”特点。而且,随着经济发展的内在逻辑展现,国家的经济增长极越来越聚焦到大城市和城市群,导致绝大多数流动人口聚集在京津冀、长三角、珠三角、长江中游和成渝五大城市群,人口聚集度日益提高。比如此次疫情期间,除了暴发地湖北之外,确诊病例最多的是广东、浙江、河南、安徽、湖南等省份。河南、安徽和湖南比邻湖北;广东和浙江感染人数多,则是因为广东和浙江是全国跨省流入人口数量的冠亚军省份,外来人口数量巨大;而且粤浙二省在鄂经商人员较多,而湖北外出务工、经商或者定居于粤浙的人员数量也同样庞大。

此外,随着2014年中国跃居世界出境旅游人数的榜首,近年来每年一亿多人次出境游群体,尤其是春节期间六七百万人次的出境游规模,使得这种人口大流动开始具备了影响世界的能力。这也使得本次疫情迅速牵动了很多国家的敏感神经,从而采取了减少航班和限制入境等应对措施。

疫情的迅速蔓延,是中国人口大流动这一新社会结构特征的突出体现。而城市内部并非外源输入性的扩散传播,则是现代都市生活方式的内部高度流动性造成的。都市生活的一大特点是难以自给自足,每个市民都必须依赖与他人、社会和系统的频繁互动。比如,福建晋江一位男子隐瞒武汉经历,导致4000余人进行医学观察。这已经远不止“邓巴数字”的规模(即人类稳定社交网络数量约150人),典型体现了人口流动与社会交往范围的扩大。

面对大流动社会及其治理难题,经过30余年的经验积累,总的来说我们逐渐完成了从疲于应付向逐渐适应的转变。对照世界历史,我们发现在城市化快速发展及其带来的人口大流动挑战下,各国的应对过程均十分艰难。过去欧洲遭遇社会动荡和革命频仍,眼下印度、巴西、南非、埃及和土耳其等发展中大国面临大量城市贫民窟和严重社会冲突问题。而中国30年来还是保持了基本的社会稳定、城市整洁和公共服务有序供给,这说明中国对大流动社会的“常态治理”取得了卓越成效。整体来看,大流动社会对原有治理体系在初期形成了较大冲击,但经过一段时间的组织变革和技术能力提升之后,中国的治理体系很可能延续其中央集权导向的“郡县国家”传统,但要转型升级为面对流动社会的“超级郡县国家”。

大流动社会的疫情,一方面给正在完善的治理体系带来了空前的挑战,如治理体系的决策和运转效率以及协调弹性和执行力度等;另一方面,它暴露出的问题,也为健全治理体系提供了深刻思考的契机。笔者认为,此次疫情让中国面临着迥异于“常态治理”的“危机治理”难题,此时流动带来了巨大的负面性——这跟常态时主要是正面积极作用不同——所以导致了全社会不得不突然“暂停”。因此,面对这突如其来的“暂停”,一方面需要检讨“暂停状态”的应对过程中有什么经验教训;另一方面也要观察在“暂停”到“重启”的过程中又遭遇了什么新问题。

低度组织化:疫情防控中的关键治理难题


观察本次疫情“危机治理”过程中出现的一些新问题,从时间线索和行动主体两个维度来考虑,大致可以1月20日国家领导人做出重要指示为界,之前的一个多月时间可以称为地方主导的“防控初期”,之后进入中央主导的“总体动员时期”;行动主体可以分为中央、地方党政、专家群体、基层群众。

在疫情防控初期,基层群众较为稳定,其不足之处主要是生活习惯和卫生习惯,这是一个深层次的“生活治理”问题。

在疫情防控进入总体动员时期后,中央指挥调度力度很大,形成了“一方有难,八方支援”的局面,各地也迅速落实严防死守。但此时,基层一度出现了信息混乱和抢购物资等情况。而在武汉等疫情重点区域,因为“封城”等史无前例的举措,以及患者激增形成的对医疗资源的“挤兑”效应,导致诊疗困难、物资匮乏、援助资源分配混乱、基层干部应对能力不足等情况。

从社会层面来看,疫情防控过程中的关键难题,是基层社会的低组织化及其所蕴藏的治理风险,这一风险在城市社区暴露尤其明显。我们在充分享受人口大流动带来的繁荣之际,却忽视了与其相伴而生的一个重要社会特征,即整个社会的组织化程度大幅度下降了。城市的强项是“生产”与“消费”,生产更为优先,故所有社会关系按照生产优先的原则进行组织和运转,人们更多归属到各个工作“单位”,而非归属到“地方”(社区)。哪怕是党组织关系,都是以单位管理为主,社区党建主要还是依托退休人员。城市社区长期是以陌生人社会和半熟人社会为主,社区更多体现出“姓区不姓社”的特点。城市基层社区的这种状况与传统社会中生产生活功能合一的农村不同,也与计划经济时期的城市集体社区不同,这是今后加强治理体系和能力建设必须注意到的地方。

城市社区组织化程度较低的后果主要有两个方面。

其一,低组织化容易引发社会恐慌,典型体现是出现对医疗资源的“挤兑”和物资抢购等。城市重生产,轻生活。生活并不仅仅包括消费和家庭人际关系,人们关注的更核心内容其实是教育和医疗等关键公共资源。优质医疗资源的集中化,在平时表现为群众“看病难”的抱怨,在危急时刻就可能酿成严重的社会冲突。

网络信息和谣言,是造成这种社会恐慌的一个重要因素。移动互联网和智能手机的普及,使得信息发布异常便捷。当前,除了关注官方的权威发布之外,人们还高度依赖自媒体和微信等社交媒体获取信息。从风险社会理论的视角看,弱势群体因为抗风险能力弱,往往对风险更加敏感,产生更强的自我保护意识;特别是因为受教育程度低和分辨能力弱,他们更容易相信各种手机APP和微信公众号上的短平快信息。此外,普通民众出于自身能力有限的顾虑又常常做出过度反应,大众的集体非理性行动往往会制造出新的风险,如日本核泄漏后引发的抢购食盐热潮等扰乱正常经济秩序的情况。因此,任何重大灾害后都几乎必然遇到谣言造成的次生风险,进而诱发新一轮的社会危机。

另一方面,从媒体角度来看,即使我们排除恶意造谣,商业媒体在利益驱动下,也是不断制造虚虚实实的新热点。海量信息在给自媒体生产者带来“流量”的同时,也不断地强化社会的恐慌情绪。但是,媒体市场化运营以及自媒体发达之后,又无法一禁了之。这也是治理的挑战与困难所在。

但是,我们要正视的问题是,网络信息和谣言只起到了推波助澜的作用,本质上它们不过是加快了社会低组织化结构性弊端的暴露速度。全国范围内抢购口罩在春节前已经发生,而且随着“封城”的出现,各地还出现了一定程度的囤积粮食等现象。互联网时代的这种全国行动的快速同步性蕴含着巨大的挑战和风险,任何物资都经不住全国人民的集体抢购囤积。此外,随着城市化水平上升和农村的市场化程度加深,即便是农村群众的生活也越来越依赖市场交易,大量生活物资需要到超市购买,而并非自给自足。这和17年前“非典”时期很不相同,当年的城市化率和市场化程度还比较低,农村更容易自给自足,所以那场危机与中国农村擦肩而过。

社会的低组织化意味着个人缺乏基层组织的庇护,这导致防疫压力落到家庭和个人身上。不管是落实执行防疫要求,还是抢购囤积生活物资,抑或求助医疗资源以及治疗期间的扶助,人们最终以家庭为单位展开应对行动。在危机时刻,这种群体性行为就会特别突出。“医疗领域出现的大医院人满为患以及医患冲突越演越烈等现象,在本质上就是缘于医疗资源配置的基本单元规模不适度。市场化导向促使优质资源向大医院集中并因此导致基层分级诊疗体系效果不彰。”

市场追求的是效率逻辑,容易导致两极分化,其体现的是“人之道,损不足而补有余”,若不加节制则必然导致道德滑坡和社会解体。社会追求的是公正团结,呼唤的是“天之道,损有余而补不足”。国家治理体系此时就需要“替天行道”,方法就是以加强基层组织建设来推动优质资源均衡分配,尤其是在教育、医疗、住房和养老等促进社会再生产的领域。

当前中国社会的就业主力已经脱离“体制”,“只有不到四分之一的城镇就业人口,还处在较为典型的单位体制中”。而与此同时,“那些在党政机关单位工作的人,比没有单位的人,解决个人问题的能力高8.5倍”。让普通百姓能够获得组织的关照,去对接国家和社会的优质资源,这是基层社会建设的着力点。在此过程中,执政党才能既促进市场与社会的良性互动长期共存,也增强自身的权威和感召力。

其二,低组织化导致基层治理能力弱。城市社区的社会建设整体较为薄弱,小区内部基本上是陌生人社会,社区工作者平日并不了解成员的基本情况和来往交流动态,这一点与农村大不相同。因为平日“底数不清”,必然会导致关键时刻“力度不够”,在危机时刻会严重放大风险。

在此次疫情防控过程中,在春节前“返乡”高峰期河南农村成为“网红”,各种所谓“硬核防控”手段被网民热议;与此同时,浙江则因为“柔性”手段也被热捧。但随着“返城复工”高峰的到来,作为人口流入大省的浙江疫情防控形势日益严峻,“柔性”手段迅速消失,防疫措施变得“越来越硬”,“封小区”的强度丝毫不弱于“封村”,公安机关也强力介入。北上广深等一线城市的情形也大体类似,基层的“属地管理”顿时强化,广泛开展居住成员基本情况的摸排统计,包括发放各种形式的“通行证”。

在这个过程中,还要重视执政党的党组织的重要作用。广大的基层社区和农村相关组织并不是国家正式科层组织的一部分,法理上属于“群众自治组织”,而执政党以自身有力的组织网络和铁腕的纪律威慑,短时间内有效动员。战时体制说到底还是将分散的民众重新高度组织起来,这样才能建立秩序。此外,武汉和全国各地的人们也试图借助互联网实现合作和重新组织化。只是这种再组织化和临时组织化的行动,同样会遭遇正规科层组织的所有难题。

武汉“封城”之后,一开始因为家家户户过年有一些生活物资囤积而影响不大,但随着“封城”时间拉长,社会正常运转就出现一些困难。比如“买菜难”是由市内物流运力不足所致,这种不足又与大量货车司机是外地流动人口有关。这还没有算上大量个体化复杂的社会需求,比如独居者隔离之后家中宠物无人照管等情况。诸如此类的复杂需求,不可能仅仅依靠政府就能周全照顾到。即使是战时状态,政府也只能提供简单基本的供应和保障,而基层的复杂细致运转还是需要依赖市场和社会的有效运行,此次局部地区的大规模“封城”和“战时状态”运行经验让我们深刻地认识到这一点。试想武汉的快递员数量已经有数万之众,仅此一项物流正常运转的功能承载就不可能完全交给政府及其科层组织。

同时需要注意的是,当代中国基层社会虽然是低组织化,但并非无组织化,人们依然普遍重视家庭家族并以其为组织动员单位。在灾难面前,以家庭为单位的防控行为,还是起到了很大的作用。亲人之间的互相陪伴支持,互相督促参与防疫行为(男性族长和家长的态度对整个家族的行为往往产生重要影响),中老年人依托年轻人网购防疫物资等。对比美国,无论是1995年芝加哥热浪灾难中大量独居老人死去,还是同期流感的病死率更高,都反映出美国高度个体化社会在灾难中的结构脆弱性。

在未来城市基层社会加强组织化建设的道路上,我们需要对互联网和新媒体的作用有更多探索。城市生活的一个基本特点就是居住生活空间与工作空间的分离。城市居民往往白天在各自单位工作,人们在小区里的面对面交往机会相对农村少一些,这种城乡生活的基本差异确实长期制约着城市社会建设。但要把基层群众组织起来,既可以通过社会交往增强的手段,也可以通过网络连接增强的方法,网络可以在一定程度上打破人们日常交往的空间限制。推进城市小区的微信群或QQ群建设,是一个把城市居民组织起来的相对有效的措施。

增强网络连接的线上组织方式,一个重要优势就是基层工作者在短时间内借助大数据精准处理海量信息的能力。比如浙江于2月中旬在全国率先推行“健康码”措施,就是依托支付宝新研发的一项功能,以时间、空间和人际三个角度判断某人实时的健康风险状态,分别给出绿色、黄色和红色的动态判断,绿色就可以在本市内自由出行。相对于将所有人不加区分一律限制出行的简单做法,这种方式相对精准,对社会经济运行的影响也少一些。

疫情防控期间对治理能力考验的一项重要内容,就是信息的快速收集和精准识别。这种考验是过去30年中国治理流动社会过程中的一个长期命题,且在此次疫情防控过程中出现了某种突破性变化。浙江省既是人口流入的经济发达省份,又是信息产业和电子商务的重点省份,城镇化率已经达到约70%的水平,多年来持续推进的信息化建设为这种精准识别提供了基础。但需要注意的是,健康码的广泛推行也需要慎重讨论其涉及的隐私与安全等法律问题。

小结

通过此次“超级疫情”的防控,我们看到了中国在应对大流动社会带来的治理挑战上,依然任重道远。我们曾经在适应和改善大流动社会日常治理中,取得了丰硕的成绩并积累了相当的经验,如治理体系的弹性和整合力,迅速应用信息技术提升工作效率等。但在此次大流动社会的危机治理中,我们也发现了一些新的短板和不足,其中很多是长期快速发展中的历史“欠账”。社会的大流动带给我们繁荣、活力和自由,但社会的低组织化却容易产生恐慌、涣散和混乱,而移动互联网的普及又使得公众留给决策者的时间愈发短暂。疫情过后,社会势必仍会恢复流动的生机,但加强基层社会建设的步伐必须加快了。

文章内容不代表大国策智库观点。
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