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杨枝煌:打造促进高质量发展的外商投资环境

来源:大国策智库   作者:杨枝煌 黄奕恺      2020-03-17
【导语】当前国际经济竞争除了技术、产品、服务等器物层面较量之外,还有营商环境等制度层面的激烈竞争。高质量发展需要高质量制度做保障,因此我们要打造国际一流营商环境,首要任务是要建立健全高质量的改革开放制度体系。文章梳理了党的十八大以来通过立法、缩短负面清单、放管服改革等改善投资环境的努力,指出当前存在的优势和不足,最后提出建立国际一流外商投资环境的具体建议。

杨枝煌,国家治理创新协同中心研究员;
黄奕恺,武汉大学法学院诉讼法硕士研究生。

改革开放40多年来,外资不仅总体上为我国经济发展做出了巨大贡献,而且为引领我国高质量发展发挥着不可替代的作用。外资在中国的发展,不仅对中国经济发展起到了推动作用,而且对世界经济起到了溢出效应。据联合国最近发布的《2018年世界经济形势与展望》报告,中国2017年对全球的经济贡献约占三分之一。在当前世界经济发展外部环境受到威胁,中国相对稳定安全的社会氛围,特别是中美贸易摩擦加剧的大背景下,当前世界各国的引资竞争实际是投资环境之争,是吸引力之争。习近平总书记指出“投资环境就像空气,空气清新才能吸引更多外资。过去,中国吸引外资主要靠优惠政策,现在要更多靠改善投资环境。”简单的逻辑就是:一是外资代表着高质量、强技术和名品牌;二是外资对我国经济社会发展做出巨大贡献;三是当前引资竞争就是营商环境的竞争。因此,高质量发展需要高质量的制度体系和营商环境,我们必须加快全面建设国际一流的营商环境。

一、中国打造高质量外商投资环境的最新努力

中国自改革开放以来,为保障经济快速腾飞,国家相关部门制定了一系列法律、政策,并签订了一系列国际协议。党的十八大以后,相关部门更是系统地、快速地从法律、政策和管理上优化外商投资环境。

(一)出台、修订外商投资相关法律,完善外商投资制度体系

1. 在外商投资保护和促进方面,除了适用不断修订完善的经济法律之外,国家还颁布了外商投资新的基础性法律。为扩大开放、促进改革、完善法制和提高法治化,2019年3月全国人民代表大会通过了《中华人民共和国外商投资法》,糅合了外资三法(《中华人民共和国中外合资经营企业法》、《中华人民共和国外资企业法》、《中华人民共和国中外合作经营企业法》)并补充完善了相关内容,确立了我国新型外商投资法律制度的基本框架,确定了我国对外开放、促进外商投资的基本国策和大政方针,规定了外商投资的准入、促进、保护、管理等内容,特别是清晰界定了外商投资,明确了国家安全审查、信息报告等制度,制定了“国民待遇+负面清单”管理制度。整体上已经实现了以下效果:一是实现了党的十八届三中全会提出的“统一内外资法律法规”目标,保障了外资法律与公司法、合同法等民商事法律制度的一致性。二是贯彻了习近平总书记提出的“全面深入实施准入前国民待遇加负面清单管理制度”要求,保障了高水平投资自由化便利化。三是按照习近平总书记提出的“营造国际一流营商环境”要求,建立了外商投诉解决机制和投资促进机制。四是贯彻落实促进改革、扩大开放要求,形成了与国际投资、贸易通行规则相衔接的基本制度体系和监管模式。

2. 在知识产权方面,我国高度重视外资企业关切,不断系统修订并且完善提升相关法律。我国知识产权保护制度的筹备、酝酿和初步建立,起始于20世纪70年代末期,贯穿整个改革开放时代。1982年、1984年、1990年和1993年分别颁布了《商标法》《专利法》《著作权法》和《反不正当竞争法》,并相应出台了实施细则,标志着我国知识产权保护制度的初步形成。《著作权法》于1991年实施,2001年、2010年和2012年进行了三次修订;《商标法》于1993年、2001年和2013年进行了三次修订,2019年4月完成第四次修订,最新版本对恶意抢注进行了明确规定和惩戒规范,并提高了侵权惩罚力度;《专利法》于1992年2000年和2008年进行了三次修订,于2019年2月完成征求意见;《反不正当竞争法》于2017年和2019年完成了两次修订。

3. 在新型业态方面,与时俱进鼓励支持新商业模式,不断建立健全电子商务监管。除了不断制定和修订《公司法》《合伙企业法》《民法总则》《物权法》《合同法》等市场主体和市场交易方面的法律,我们还与时俱进根据新形势新业态新模式制定相应的法律规范。2004年通过的《电子签名法》也于2015年、2019年进行了两次修订,2018年通过了《电子商务法》。

4. 在国际双多边投资方面,一方面签订了一系列投资协定,另一方面签订了一揽子自由贸易协议。我们除了制定一系列利用外资的法律法规外,还积极对外商签双边投资协定,稳定投资者信心。自1982年3月与瑞典签署第一个双边投资协定以来,我们迄今已经和134个国家和地区签署了双边投资协定,宣示了中国政府在利用外资方面的立场,对外商投资提供国际法保障,给外国投资者吃了定心丸,有力地促进了外商来华投资,为我国改革开放作出了重大历史性贡献。

(二)不断缩短负面清单,持续扩大开放领域

1. 自贸试验区负面清单。2013年开始,我国开始在上海设立自贸试验区,并开始酝酿实行“准入前国民待遇+负面清单”的外资管理制度。自贸区负面清单由2013年的190项减少为2014年的139项,2015年的122项,2017年的95项,2018年的45项,2019年的37项。

2. 外商投资负面清单。全国版外商投资负面清单由外商投资指导目录演变而来。1995年首次发布《外商投资产业指导目录》,此后分别于2002年、2004年、2007年、2011年、2015年和2017年进行修订。2018年修订为《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2018年版)》,由上一版的63条缩减为48条,2019年再缩减为40条。

3. 市场准入负面清单。根据《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》(国发〔2015〕55号)确定的法治原则、安全原则、渐进原则、必要原则和公开原则,2016年国家发展改革委、商务部会同有关部门发布《市场准入负面清单草案(试点版)》,率先在天津、上海、福建、广东四个省、直辖市试行,2017年试点范围扩大到15个省市。2018年12月,经中共中央、国务院批准,国家发展改革委、商务部25日发布《市场准入负面清单(2018年版)》,清单主体包括“禁止准入类”和“许可准入类”两大类,共151个事项、581条具体管理措施,与此前的试点版负面清单相比,事项减少了177项,具体管理措施减少了288条。其中,禁止准入类事项4项,许可准入类事项共147项。《市场准入负面清单(2019年版)》正在履行报批程序。

(三)出台稳外资系列政策,促进投资自由化便利化

党的十八大以来,面对经济新常态,对照负面清单和鼓励目录,出台了一系列稳外资和加大吸引外资力度的政策,对金融类和非金融类投资进行了税收、准入等方面的优惠支持。

1. 在整体政策方面,相继出台了《关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》(国发〔2017〕5号)、《关于促进外资增长若干措施的通知》(国发〔2017〕39号)、《关于积极有效利用外资推动经济高质量发展若干措施的通知》(国发〔2018〕19号)等文件,还出台《鼓励外商投资产业目录(2019年版)》和《中西部地区外商投资优势产业目录》。

2. 在放管服改革方面,2013年以来,国务院部门行政审批压减了1/3以上,取消、停征减免1100多项中央和省级政府行政事业性收费。外商投资体制改革取得突破性进展。2016年10月,在全国实施外商投资负面清单管理制度,负面清单以外的领域,按内外资一致的原则实施管理,外资企业设立实行备案制。负面清单内,保留有限的准入审批。2018年,全国通过审批设立的外资企业数仅占1%。将负面清单内投资总额10亿美元以下的外商投资事项的审批权限下放至省级人民政府,进一步减少商务部审批事项。

3. 在减轻负担方面,推出了《关于清理规范涉企行政审批前置服务收费的通知》(发改价格〔2014〕2489号)、《关于进一步做好鼓励类外商投资企业进口设备减免税有关工作的通知》(商办资函〔2017〕367号)、《关于印发降低社会保险费率综合方案的通知》(国办发〔2019〕13号)、《关于深化增值税改革有关政策的公告》(财政部税务总局海关总署公告2019年第39号)等一系列旨在为企业减负的举措,修订《中华人民共和国个人所得税法实施条例》(国务院令第707号),颁布《国务院关于印发个人所得税专项附加扣除暂行办法的通知》(国发〔2018〕41号),2019年个税起征点由3500元提高到5000元,并且新增子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息或者住房租金、赡养老人等专项附加扣除项目。同时出台《关于开展涉企收费检查的通知》(发改电〔2017〕303号)、《关于开展全国涉企收费政策落实情况督查的通知》(发改价格〔2016〕1748号)、《2019年全国减轻企业负担工作实施方案》等文件,加强监督检查和建立政策落实履行机制。

4. 在配套创新方面,加快出台配套和创新政策“组合拳”。中央部门和地方政府出台200多个配套规定。财税金融方面,商务部协调财政部报请国务院批准,将境外投资者利润再投资递延纳税政策范围扩大至所有外商投资企业。央行出台《关于进一步扩大金融业对外开放的有关举措》,推11条金融业对外开放措施。服务业方面,北京市2015年出台《北京市服务业扩大开放综合试点总体方案》,2019年在三年试点基础上出台《全面推进北京市服务业扩大开放综合试点工作方案》和《全面推进北京市服务业扩大开放综合试点开放措施》,上海也于2019年《上海市新一轮服务业扩大开放若干措施》。提升招商引资质量方面,上海、北京、广东、江苏、天津等五省市纷纷设立基金鼓励跨国公司设立地区总部;广东修订“外资十条”(《广东省进一步扩大对外开放积极利用外资若干政策措施(修订版)》),辽宁制定“黄金八条”(辽宁省人民政府关于进一步扩大对外开放积极利用外资的实施意见)有效激发了外商投资活力;贵州开辟外商投资企业跨境股权投资新通道,甘肃制定招商引资项目省级奖励办法。深圳在中央政府国务院的支持建设中国特色社会主义先行示范区的意见后,第一时间公布营商环境黄金30条征求意见稿。吸引人才方面,北京、上海大力推进外国人来华许可制度改革,多措并举提高外国人才来华工作便利度。湖北、重庆等地出台政策,支持提高招才引智质量。

综上,外资管理历经近年来的数次改革,我国初步理顺了外商投资管理体制,建立了外商投资管理、促进、保护和服务等各个环节法制体系,形成了新时代中国外资政策的“四梁八柱”。一是以加快实现市场化准入清单、外商投资负面清单、自由贸易试验区负面清单为核心的投资自由。二是以安全审查、信息报告等抓手为核心的投资管制。三是以加快放管服改革为核心的投资便利。四是以法制建设为核心的投资保护。五是以优化服务为核心的投资促进。六是以优化区域布局为核心的投资平衡。七是以打造高水平载体平台为核心的投资集群。八是以低关税、少壁垒、同补贴为核心的投资贸易新境界。

二、中国打造高质量外商投资环境的现存问题

经过不断努力,我国外商投资环境得到了巨大改善,并且得到两国国际组织的高度认可。世界银行《2019年营商环境报告》显示,2018年中国营商环境排名第46位,比上年提升了32位,反映了中国营商环境通过各方面努力,得到了迅速提升。联合国贸发会议的报告显示,2018年全球外商直接投资下降了13%,而中国逆势上扬,增长了1.5%(1383亿美元),充分说明了中国投资环境优化工作取得了阶段性成果。当然,我国投资环境也存在一些不足。美中贸易全国委员会《中国商业环境调查2019年》和中国欧盟商会《商业信心调查2019》显示,营商环境改善的主要受益者是中国企业,当前竞争环境让中国企业比外国企业更有优势;虽然中国仍然是大多数受访企业的重要市场,但盈利水平和乐观情绪却在减弱;外资企业依然对知识产权、技术转让、数据流动和网络安全政策等领域的最新情况表示担忧,这种趋势正在迫使企业重新评估发展战略和供应链。换言之,我国开放空间还需进一步扩大,服务效率还需提升,知识产权保护还需加强,法律执行还需更加公平有效。特别是市场开放有所滞后,改革赤字依然存在,监督管理亟待提升,服务水平和质量还需提高。

(一)市场开放有所滞后

1. 文化类管制过多过泛。2019年新版外商投资负面清单,在已经有严格的事前内容审查、事中出版发行管理和事后监督检查的管控机制下,仍然对编辑、制作、复制等环节进行管制,十分不利于影视人才的培养和影视作品的制作发行,更不利于文化自信和文化走出去。

2. 科技类管制过于严格。负面清单第28条“禁止投资人体干细胞、基因诊断与治疗技术开发和应用”,这与《鼓励外商投资产业目录(2019年版)》中“采用生物工程技术的新型药物生产”的内容冲突;而且传统化学类药物开发难度逐年增加,生物药已经成为代表医药行业未来的新领域,而且技术交流和技术引进是促进生物科技产业发展的重要手段,因此限制科研反而可能造成自我封闭。

3. 农业类管制亟待放松。小麦、玉米新品种选育和种子生产具有地理环境和气候等各方面的要求,自贸区环境不一定满足相关生产条件,因此2019版自贸区负面清单解除外资在种子产业控股限制,完全是一种形式主义,无法复制推广到全国。如果要真正体现扩大开放,建议放宽外方投资比例限制。另外,禁止投资农作物、种畜禽、水产苗种转基因品种选育及其转基因种子(苗)生产,将造成前后制度不统一而引起外资退出。

4. 互联网管制造成额外负担。网站屏蔽和网速缓慢、连接不稳定导致半数以上的受访企业难以高效地与外界(包括总部、合作伙伴及客户)进行数据和文件交换,导致生产效率降低,无法搜索相关信息,更无从开展研究工作,十分不利于研发。而解决方案是安装昂贵的VPN服务,因此给企业带来额外负担。2016年出台的《中华人民共和国网络安全法》提出了网络产品和服务应“安全可信”的一般性要求,也给外资企业造成安全隐患和额外负担等负面影响。

(二)改革赤字依然存在

入世以来,中国经济取得了最快的增长,营商环境也得到了巨大改善。然而,中国改革开放进程依然明显落后于其经济飞速发展的步伐,从而产生了“改革赤字”。

1. 从商事制度改革看,一是部分改革进展慢,比如“最多跑一次”只实现了30%;二是市场主体被上门检查比例高,信用监管尚未真正落地;三是“互联网+政务服务”忽略了需求端,造成使用率低;从区域差异看,南方好于北方,大城市好于小地方,东部好于中西部,投资不过山海关的现象依然存在。

2. 从法制建设看,存在含混不清的法律法规,法律效力低于内部红头文件,不可预测的法规环境日益转化为不必要的财务成本,对企业净利润率产生了负面影响。例如,《外商法》第十四条中的“国民经济和社会发展需要”就没有确切的定义,让企业无所适从,从而挫伤企业的信心。这使得法律的实施过程中,将会产生不同的解读,导致企业、消费者和地方执法部门之间持有不同解读,也会使执法部门和政府存在过大的自由裁量权。

3. 从公平待遇看,国有经济持续主导中国市场,存在行政审批所有制歧视,外资企业仍然遇到市场准入、行政审批以及与政府沟通方面的差别对待,而且没有相关的救济纠正机制。例如,中资企业比外资企业具有更广阔的政府接触渠道,更容易获得低成本融资,更强的政策影响能力,更早获取监管/行政情报,在政府采购方面享有优惠待遇,更容易申领牌照或许可证等行政审批,更宽松的合规要求,更容易获得补贴/研发补助,在法律纠纷中享受优待。

4. 从政策落地看,高层领导或中央政府部门对外国企业做出的改善营商环境的承诺尚未能转化为实际行动。例如,在禁止不公平的技术转让后,仍出现政府采购要求国有化的规定,导致外资企业不得不与当地企业合营合作,变相被迫进行技术转让。这一趋势在高价值的尖端行业尤为明显,例如石油化工、医疗器械、制药和汽车。另外,尽管政府宣布将实施竞争中性政策,但大多数企业对该政策能否顺利落实存在疑问。

5. 从面临新问题看,由“办照难”、“办证难”、“退出难”等旧三难变成新三难,即市场竞争激烈、招工困难和成本高;面临中国经济增长放缓、全球经济增长震荡和中美贸易战等三大挑战。中国经济放缓有外部原因,也有改革赤字即改革不到位不充分的问题,即中国的改革步伐与其经济发展成熟速度之间的差距越来越大,贸易和投资关系越来越不对等,这些问题一直未能圆满解决,国际商界出现一定焦虑。

6. 从混合所有制看,国有资产价值也从2003年的人民币10万亿元跃升至2019年的43万亿元,国有企业规模变得非常巨大,资产也比以往更加雄厚。由于国有企业或资产占据无可撼动的主导地位,即使民营企业和外资企业引入,根本无法取得多数股权。特别是金融行业,即使投资限制放开,外资企业也很难提升他们的市场份额。

(三)监督管理成效亟待提升

受宏观经济挑战(全球和中国经济发展持续放缓),改革步伐缓慢以及形式主义仍未消除等的影响,我国监管体系优化面临挑战。

1. 监管强度过大,频率过高。2016-2017年就完成了全覆盖调查,党政部门思想认识程度之深前所未有、污染治理力度之大前所未有、制度出台频度之密前所未有、监管执法尺度之严前所未有、环境质量改善速度之快前所未有,但是执行过程中出现一刀切、运动式、没有缓冲期、没有科学解决方案、鲁莽关停企业等现象,给企业造成一些监管负担。

2. 监管改革滞后,没有公平感。由于监管体制改革不到位,外资企业往往在市场准入方面存在间接壁垒,地方政府随意附加中央政策以外的条件,因此比中资企业更难获得审批,更难获得沟通交流机会,更难获得补贴和优惠,更难获得融资支持,更难获得知识产权保护。

3. 监管缺位,依然存在强制性技术转让。通常情况下外资企业会为提高供应商可靠性或改进产品质量而自愿向本土企业转让技术,但有时候为获取中国市场准入不得不在违背自身意愿的情况下通过合资协议或响应监管要求的形式转让技术。高价值的尖端行业中企业被迫转让技术的比例往往高于平均水平,石化企业、医疗器械企业、制药企业和汽车企业都表示遭遇过强制性技术转让的要求。对于很多仍将外国投资者排斥在外的行业来说,外资企业的唯一选择是与本土企业成立合资企业,但外方合资伙伴无法获得控股权,而获得技术的本土企业往往日后成为该类外资企业在中国和其他市场上的竞争对手。国有企业也经常要求外资企业向其本土供应商转让技术,以此作为向外资企业采购产品的条件。

(四)服务水平和质量亟待提高

一是引进海外人才便利化程度不够。2017年4月1日,中国开始在全国范围内实施外国人来华工作许可证制度。虽然这一制度降低了对于高端人才的许可要求并简化了相应的行政审批手续,但对于大部分的外国员工来说,整个审批流程变得更加繁琐。例如,外籍员工在取得工作签证后还需要等待三个星期完成体检,然后才能拿到居留许可,而在这期间不允许工作,导致部分员工直接放弃,另择其他就业机会。

二是工作环境质量依然不如人意。空气质量差特别是雾霾严重,医疗便捷性和服务质量还有很大差距,子女无法获得经济的优质教育,合资企业品牌知名度不足以及企业文化没有吸引力,互联网/媒体限制造成联系困难,这些因素导致海外人才跨境工作意愿较低。

三是外资企业难以融入和服务中国对内对外战略。“一带一路”倡议将带来新的商机——这是很多企业的共识,但是由于缺乏适合的项目和信息,绝大多数受访企业都无从参与。还有东北振兴、西部大开发、中部崛起、京津冀一体化、雄安新区、长江经济带、长三角综合示范区、粤港澳大湾区、深圳中国特色社会主义先行示范区等开发开放规划,但是没有良好的对接平台,导致企业无所适从。

四是营商环境改善主要惠及中国本土企业。根据中国欧盟商会《商业信心调查2019》,欧洲企业认为中国本土企业从营商环境的改善中受益更大。多数企业普遍感到在跨境转账、执行合同、办理建筑施工许可及迁址等必要的日常运营活动都成为挑战和难题,尤其是在开办企业平均耗时方面,中国本土企业办理相关手续仅需9天,而外资则需15天甚至三个月或更久。尽管存在上述严峻挑战以及严峻的中美贸易摩擦,外资企业仍将中国市场列为当前和未来排名前三的投资目的地。因为,外资看到了中国一直在努力改善和优化营商环境,并且具有世界第一消费市场的潜力,拥有世界创新大国的实力,特别是世界第一完整的工业体系、世界第一全面的开放平台载体以及世界第一的政府配套服务能力。

三、中国打造高质量外商投资环境的基本建议

优化我国外商投资环境,必须两手都要抓两手都要硬,一手抓深化改革和扩大市场开放,另一手抓加强监督管理和服务促进。

(一)法律政策上,加快出台外商法配套实施细则和地区优惠政策

李克强总理讲营商环境就是生产力。国际一流营商环境就是得法治化、国际化、市场化和便利化。因此,高质量营商环境首先必须有高质量制度,因此在建立健全一系列吸引外资的法律体系的同时,要加快出台配套实施细则和执行政策。例如,减税方面,充分认识减税在扩大税基、逆周期调节、促进经济增长等方面的经济社会价值,继续加大减税力度,将降税转化为企业利润,转化为个人收入,才能使企业和消费者赢得信心。企业没有后顾之忧,才能长期投资;个人没有过多负担,才能扩大消费。而且,美国企业所得税率总35%减为21%,企业海外利润一次性征税,而且税率由15.5%将为8%,这些政策使得全球美元大规模回流美国,减税效应非常明显。就《外商法》实施细则或配套法规而言,一要明确基本法律概念。特别是明确外商投资、间接投资、其他投资方式、投资新建项目、负面清单、国民待遇、强制技术转让等关键基础性概念的界定。二要明确投资管理举措。明确归口管理部门,统一信息报告要求,明确安全审查程序,明确“不可靠实体清单”,设立必要惩戒条款,细化五年过渡期操作办法,最终形成高校治理的抓手和举措。三要不断改进投资促进措施。一是细化支持企业发展的各项优惠政策,二是建立依法行政和政策承诺落实机制,三是不断扩大行业和市场开放。四要不断完善投资保护措施。一是强化知识产权保护机制,二是建立有效的投诉机制,三是做好有关法律法规的立改废工作,四是利用经典判例推动法律实施。五要加强外商投资服务力度。一是建立面向所有企业的征求意见制度和流程,二是建立高层联系和区别对待机制,三是加快依法审批速度。

(二)改革开放上,扩大市场开放和深化改革力度

根据市场调查,外资企业认为只要中国进一步方官管制,只要负面清单调整幅度加大,他们将会增加投资。就欧盟企业而言,2018年对华投资只有61亿欧元,而对美国的投资2017年就达1490亿欧元,数倍于对华投资。2018年全年美国实际利用外资下降了18.4%,但总额为2260亿美元,仍是世界第一,远远高于我国的1349亿美元。因此,我们应该在市场开放和深化改革方面,抓紧对标国际标准,建立更加先进的管理制度,加快出台2019版市场准入负面清单,然后根据2019版自贸区和全国版外商投资负面清单的不足,早日研究三个清单合一,至少首先实现三个负面清单的同时修订和颁布。因此,为提升监管和服务成效,新的一体化负面清单应注意在以下几个方面进行提升:

一是减少文化类负面清单比重。建议只进行事前内容审查、事中出版发行管理和事后监督检查,而不对编辑、制作、复制等环节进行管制。因为,第一,因为现有法律法规《出版物管理条例》《音像制品管理条例》都没有“编辑”字样;第二,自媒体时代任何组织和个人都能在网络上自由制作文字、图片和声音,但能否最终发布有网络信息管理部门审查和纠正;第三,影视早已实现工业化,制作环节是发达国家的强项,是科技和艺术的完美结合,非常具有技术含量,需要长期的积累,我们需要向外资企业学习,需要同外资合作,才能早日提高制作水准。第四,加入WTO初期,外企可参与院线公司的合资合作,负面清单突然禁止,导致已经开放的领域出现反复,严重损害投资环境。第五,影视是一个资金和人才密集型产业,开放制作环节,才能培养影视人才,带动产业投资,促进中外交流合作,帮助中国文化更好走出去。因此,建议取消35、37、38条中对制作和编辑业务的限制。

二是放松医药类负面清单管制。建议取消研发限制,匹配负面清单和鼓励清单。第一,负面清单第28条“禁止投资人体干细胞、基因诊断与治疗技术开发和应用”与《鼓励外商投资产业目录(2019年版)》中“采用生物工程技术的新型药物生产”的内容冲突;第二,传统化学类药物开发难度逐年增加,生物药已经成为代表医药行业未来的新领域;第三,只要不违反法律法规和伦理道德,应该做到研究无禁区,从而加速生物药产业发展,不断满足人民日益增长的美好生活需要;第四,技术交流和技术引进是促进生物科技产业发展的重要手段,开放投资存在安全风险,限制或禁止投资也存在延缓产业发展的风险,因此要做好限制与鼓励的权衡,掌握好经济开放与国家经济安全的平衡点。

三是废除农业类不必要管制内容。一要取消玉米种业投资股比限制。种子实际生产具有地理环境和气候等各方面的要求,自贸区的环境不一定满足相关生产条件,因此自贸区限制种业投资比例是一种形式主义。另外,玉米种子属于大田作物,大多用于饲料和工业用途,不作为主粮直接食用,建议放宽对玉米新品种选择和育种方面的限制。二要清晰界定中国稀有特有品种。农业农村部认为水稻和大豆等品种是起源于中国,因此属于中国稀有特有品种,不能进行相关研发和培育,但是水稻和大豆当前已经是世界各国普遍都有的农作物,故应该对中国稀有和特有的珍贵优良品种进行界定。三要将转基因研究由禁止改为限制。负面清单第3条规定:“禁止投资农作物、种畜禽、水产苗种转基因品种选育及其转基因种子(苗)生产。”不能因噎废食彻底禁止研究,而应该通过准入门槛来限制。

四是解决痛点难点提升管理成效。一要实现与指导目录或其他法律法规的协调。二要扩大相关企业参与程度。三要界定投资质量并作出详细阐述。四要健全公开透明的监管规则和标准体系。五要针对清单每一禁止项像最高法司法解释一样做好全面解释。六要细化条款负责制。就公开规则而言,要抓紧制订全国统一、简明易行的监管规则和标准,抓紧清理规范和修订完善那些边界宽泛、执行弹性大的监管规则和标准,彻底消除企业在财政税收、项目核准等方面的各类隐性壁垒。就细化责任制而言,负面清单某些条款涉及多个部门,表面是一条负面清单,其实是五条限制。因此,每条负面清单可以像政府工作报告那样,列出部门分工,健全负责制。

(三)监管执行上,提升学习型政府和服务型政府建设成效

中国政府迫切需要解决包括监管环境中的各类结构性问题,一方面要加快设立成熟、稳定、透明且与国际接轨的制度,另一面要切实提升政府的综合配套服务能力。

1. 政府要带头学习和执行新法律。新的外商法、知识产权法,还有新出台的电子商务法,各级政府要加强学习,真学真用,确实提升学法懂法执法自觉性。按照国际规则和自有法律体系,强化投资保护,保障投资的国民待遇、最惠国待遇和公平公正待遇,规范征收补偿与外汇转移,严格市场准入,建立公平竞争和争端解决机制。

2. 政府要全面贯彻落实新政策。要抓紧执行和落地中央政府出台的一系列文件和政策,加快实现准入前国民待遇+负面清单管理体制,实现政策真正和有效落地,从而更好地为外商服务。

3. 政府要不断提升预见性和前瞻性。中国两大电子商务平台(淘宝和京东)上的假冒伪劣商品数量有所下降,但是相当一部分侵权人转移到了微信等其他监管还较松的平台。因此,政府应该主动与时俱进,对微信微店例如拼多多等新平台同样加以监管,从而把工作坐在前头,使矛盾解决在萌芽状态。另外,对于新的盈利空间,政府要加以引导和服务。由于国际金融危机和贸易投资危机交叉加剧,很多专业服务机构和律师事务所找到新的业务增长点,因为其他行业需要他们的服务以帮助削减成本、分析中美贸易战局势、以及处理政府治理污染企业引发的工厂关停问题。中国人口快速老龄化还有各种慢性病等疑难杂症发生率上升,医疗器械行业景气指数提高。因此,政府对于这些新领域和新增长点应该加强预判并做好监管和服务工作。

4. 政府要持续深化“放管服”改革。按照国际可比、对标世行、中国特色原则,构建中国营商环境评价指标体系,抓紧出台《优化营商环境条例》,并加快推出更多硬核举措,复制推广“零上门、零审批、零投资”三零专项服务行动等优秀经验成果,使企业真正具有获得感。重点抓大幅压缩工程建设项目审批时间,压缩开办企业、注册商标、登记财产、获得电力、跨境贸易、建筑许可等事项的办理环节、时限和成本,实施融资、纳税、退出等便利化服务,推动“互联网+政务服务”,纵深推进“一网一门一次”改革,进一步做到利企便民惠民。

5. 政府要全面提升综合服务能力。营商环境包括四个维度:公平竞争的市场环境、高效廉洁的政务环境、公正透明的法律政策环境和开放包容的人文环境。我们应根据《全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议重点任务分工方案》,抓紧建立政务服务、监管服务、金融服务、法律服务、业务服务等五大服务体系,从而全面优化贸易环境、投资环境、创新环境、金融环境、政治环境和文化环境等营商环境。创新外资并购公共服务平台,督促地方建立并购项目库,促进外资增长和产业升级。建立一带一路第三方合作平台,发挥双边投资促进机制作用,加大面向东南亚、欧盟、澳洲、美洲投资促进力度。积极促进跨国公司参与区域平衡和混合所有制改革,推动外资进入园区经济、县域经济和民营经济。做好外资企业商业信心调查,创新推出外资企业情绪指数,提升外资服务成效。

总之,习近平总书记说“营商环境只有更好,没有最好。”也就是说,优化营商环境在改革开放大语境下是一项没有休止符的系统性工程。营商环境是国际竞争力的重要指标,今天围绕营商环境的竞争不仅是全域性的,更是全球性的。正如习近平总书记指出,“各国都应该努力改进自己的营商环境,解决自身存在的问题,不能总是粉饰自己、指责他人,不能像手电筒那样只照他人、不照自己。”在很长一段时间里,我们是凭借减税让利,通过拼资源、拼政策换得了外商投资的青睐;今后我们更需拼服务、拼信用、拼环境,做到法律上平等、政策上一致、服务上优化,从而营造持久的吸引力。因为,高质量发展离不开高质量制度,更离不开高质量的世界一流营商环境。
文章不代表大国策智库观点。
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