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【国防金融】美国国防预算的钱是怎么花的?

来源:大国策智库   作者:刘乃郗      2019-06-19
  美国国防预算的规模十分巨大。据最新消息,2020年美国国防投入可能高达7500亿,较2019年增加2.8%。美国国防预算的钱是怎么花的?本文分析了近年美国国防经费支出情况,为我们了解美国国防支出结构提供参考。

  作者:刘乃郗  外交学院国际经济学院讲师
     王若雅  北京交通大学经济管理学院博士生
     常 健  北京交通大学经济管理学院博士生

  研究美国国防财政体系,往往受制于资料限制而难以开展,既往仅有较少文献对此问题进行过公开讨论。继分析美国国防财政的决策体系情况之后,本文将对美国国防财政支出的情况进行介绍,以其为中国现代国防建设中的财政与金融支持体系建设提供少许参考。

1、美国国防财政支出的历史水平

  国防开支在美国财政预算中占据着重要位置。作为联邦自由支配预算的一部分,美国国防部分配到的军事预算广泛用于任何军事相关支出,涉及军事和文职人员的薪金、训练和保健费用支付,以及用于维持武器、设备和设施,军事资助,或是新项目的开发和购买。该预算为美国军方的四个部门(陆军、海军陆战队、海军和空军)提供资金,是联邦预算中仅次于社会保障的第二大项目。

  自1996年以来,美国国防财政预算由1996年的2660亿美元上升至2018年的5745亿美元,占联邦财政总预算长期保持在16%以上,并经历了一个过山车式的翻越周期 。其中,1996-2002年间,美国国防财政预算占联邦财政总预算比例在17%左右;在2003-2012年间,该比例基本都保持在20%上下,其中2007年更是达到了最高点的21.9%;而从2013年开始,该比例又重新回落到17%左右。

  与此同时,美国人均国防财政预算由1995年的1535美元上升至2018年的1989美元,也经历了一个过山车式的翻越,在2009年达到了2513美元的高点 ,以世界银行计算的不变价人均国内总产值计算,已达到了2017年我国人均国内产出的四分之一。

  此外,从国防军事预算在GDP占比的变化趋势来看,新世纪的前十年里,这一比重整体呈跃升势头,2000年国防开支占GDP的2.9%,这一比例在2001年继续保持,随后三年逐年增长,2004-2007年均为3.8%,到2010年达到最大占比4.7%。这主要源于两个原因:其一是随着阿富汗与伊拉克战争等海外局部战争需求,军费开支不得不逐渐通过提高预算留足提前量;其二是在次贷危机中,美国GDP增长受到了严重影响,使得军费开支占GDP比例有一定升高。

  但由上可知,在次贷危机期间美国军费开支无论总体还是人均数额均不降反增,表明即便是在经济衰退期间,美国也并未减少国防财政预算的力度。而根据美国统计部门研究机构的预测,2019财年的美国军费占GDP的比例估计占3.1%左右。到2028年,国防财政预算开支将进一步增加至7690亿美元,但随着美国经济的强势复苏,其占美国GDP比例将进一步下滑至2.6%。

2、美国国防财政支出结构

  美国国防财政支出主要包括国防财政预算支出与专项拨款支出两大类。其中一般所说狭义的国防财政开支就是指的国防部基本财政预算(Defense Department Base Budget,DOD base budget),由总统签署的预算法案主要指的就是这部分。而广义的国防财政开支还包括三项专项拨款支出:“国防部下设的海外应急行动拨款”(Defense Department Overseas Contingency Operations,DD OCO)、“国防机构费用支持”(Support Base)、与“国务院与国土安全部下设的海外应急行动拨款”(Support OCO)三项,专项拨款支出除部分内容包括含在总统签署的法案中,还有一部分通过行政命令调拨在各相关部门下长期设立的专项拨款基金来实现。

  1)国防部基本财政预算支出结构

  由于美国国防财政的历史公开资料较少,我们只能以部分年份或案例数据以窥一隅。以2013年美国国防财政预算支出结构为例,当年国防财政预算开支共计610亿美元。首先,军队日常运作与维护费用、军队人员薪资开支占据绝大部分比例,此两项分别达到了258.3亿美元与153.5亿美元,分别占当年国防财政支出的42.33%与25.17%,共占当年国防财政支出的67.5%;其次是国防采购(97.8亿美元,占比16.02%)、研发测试与评估两项(63.3亿美元,占比10.38%)的占比较高,两项合计共占当年国防财政支出的26.4%,其中用于国防的研发测试与评估费用支出占比达到了10%以上,投入额度为630亿美元多。最后,其它占比较高的项目其次是:原子能防御活动(17.4亿美元,占比2.86%)、军工建设(8.1亿美元,占比1.32%)、其它国防相关活动(7.4亿美元,占比1.22%)、与军人军属住房保障(1.5亿美元,0.24%)等。

  2)专项拨款支出结构

  美国国会预算办公室在2017财年报告称,为下一年度编制国防预算时需要考虑亚洲、中东和欧洲的战略威胁和变化,如俄罗斯的军事行动、伊拉克和伊斯兰国及其他国家的恐怖主义、中国在南海争议地区的岛屿建设与主权主张、来自伊朗和朝鲜的威胁和行动等等,因而需要强化美国国防计划和预算的重点。与此同时美国正在不断提高专项拨款支出的额度。

  根据2018年8月13日特朗普总统签署的开支法案,美国2018财年的实际军事开支将达到8920亿美元,达到我国国防财政开支的近五倍,由四部分组成:其一是拨款给予国防部6169亿美元的基本常规预算;其二是为国防部特别提供690亿美元以满足打击伊斯兰国组织等海外紧急行动费用的需求;其三是为支持美国国防相关机构的费用,约1813亿美元,涉及退伍军人事务部(831亿美元)、美国国务院(283亿美元)、美国国土安全部(460亿美元)、美国联邦调查局(FBI)、美国司法部的网络安全部门(88亿美元)、和美国能源部下设的国家核安全管理局(219亿美元);其四是提供187亿美元专项资金,用于支持美国国务院和国土安全部开展海外特别行动,如打击ISIS的工作。

  2018财年的国防部基本常规预算仍然将主要用于支付机构人员薪酬和采购武器装备。在机构人员薪酬支出方面,预计美国国防部四个分支机构的人员编制将从2018年的131.4万人增加到2019年的133.8万人,并且为所有军事人员加薪2.6%,使得受聘人员的薪酬平均水平达到6.17万美元每年,而军官的薪酬平均水平达到11.35万美元每年,以及提供食品和住房的免税补贴。而在武器装备采购方面,相关预算费用将用于支持美国继续实施导弹打击和防御增强计划,包括增加优选和先进弹药的采购,第二装甲旅战斗队装备现代化,购买海军装备(三艘沿海战斗舰,六艘破冰船,一艘航空母舰和一艘导弹潜艇)和增加F-35和F/A-18飞机的产量。此外,美国国会还为保护基地不受气候变化影响提供了资金。

  随着美国国防财政开支需求不断增长,专项财政支出占比也越来越大。专项拨款支出占美国国防财政开支比例,已经由2003年的16.6%上升至2018年的35.5%,三项加总由2003年的725亿美元上升至2018年的3160亿美元,上升了近五倍,而同期国防财政预算仅由2003年的3649亿美元上升至2018年的5745亿美元,增长尚不足一倍。这也使得美国国防财政开支的灵活性与空间得到了极大的提高。根据美国研究机构的预测,美国2019年财年国防财政预算将升至6570亿美元,而同时三项专项拨款支出加总将继续保持在3100亿美元水平不变,使得美国国防财政总支出达到9670亿美元的水平上,而预计到2020年将达到9900亿美元的水平上。

3、一项重要补充:美国海外军事基地东道国分摊

  美国海外军事基地众多,支持基地运转的开支在美国国防财政预算中占据重要的位置,而美国海外军事基地所在东道国为相关国防支出承担的分摊,则成为美国国防财政开支的重要补充。

  二战后,美国的军事存在几乎遍及全球,它在世界各地建立的军事基地曾达5000多个(其中近半数在海外)。冷战结束后,由于国际形势的变化、美国军事战略的调整以及驻在国人民的反对,美军事基地的数量大大减少。目前美国在世界各地近30个国家拥有军事基地,相关国家都为美军驻扎提供相应的费用,但日本是负担驻军费用比例和绝对额最高的国家。以2010年为例,日本承担美军驻日基地的军事费用比例为74.5%,同年其它占比较高的五个国家依次为西班牙57.9%、意大利41%、韩国40%、德国32.6%、和英国27%。2013年美国参议院军事委员会在一份报告中指出,支持美国在海外驻军的成本每年超过100亿美元,其中70%花在了日本、韩国和德国。2017年2月10日,日本首相安倍晋三向美国总统特朗普献上一个“大礼包”,日本冲绳边野古地区的美军基地搬迁工程正式开工,而所有搬迁费用将全部由日本政府买单。据日本《读卖新闻》报道,2016年,日本政府支付给驻日美军的军费高达7612亿日元,约合67亿美元。根据《日美安保条约》规定,驻日美军军费由美日两国共同负担,目前的约定分摊比例为1∶3。但是日本政府每年支付给驻日美军的经费预算,其实是由美方制定并提供给日方的(俗称“一口价预算”),日方大多予以“认可”。

  美国国防部委托兰德公司在2013年开展的一项研究指出,美国海外军事基地的驻扎人员额外成本即超出本土驻扎成本的部分,大概在人均1万至4万美元之间,这个数字因国家和服务部门的不同而有所不同。兰德公司的研究报告认为,东道国提供的财政和实物支持是“大量的”,但仍然不足以抵消在海外驻军的成本上升。不过与此同时,如果从总量来看,在这些国家的军事开支只占美国总军事开支的相对较小的比例,却可能提供了无法量化的战略利益。事实上对于美国政府与国会而言,重要的是需要考虑海外军事驻扎对不同方面的影响,以及在海外部署这些力量是否有意义,而基本上没有人单纯考虑过总成本的控制。根据保守估计,美军海外军事基地每年花费大约1000亿到1500亿美元。随着美国国防开支的不断上升,美国也越来越希望促使海外军事基地所在东道国分摊更多的军事费用,作为美国国防财政开支的重要补充。

  从美国国防财政的支出结构来看,美国国防财政预算的主要费用投入在人员与日常运作维护、采购与研发中,而在国防财政预算外的专项拨款支出正占据越来越大的比例,扩充了美国国防财政的灵活性与空间。美国海外军事基地军费开支巨大,军事基地所在东道国的分摊则成为美国国防财政开支的重要补充。预计美国国防财政总开支与其军事基地所在东道国分摊的比例都将不断上升。


  文章内容不代表大国策智库观点。

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