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【国防金融】美国国防财政体系是如何决策的?

来源:大国策智库   作者:刘乃郗      2019-05-13
  导语:有效的行政决策与执行体系为国防的健康、稳定、可持续发展提供制度保障。本文介绍了美国国防预算制定的流程,以及国防财政决策的组织体系,为我们了解美国国防财的决策提供参考。

  现代化的国防力量,离不开背后强大的国防财政支撑。总体上看,美国国防财政决策体系具有“从下而上、全面参与”的系统性,以及通过“四阶段流程”将当期需求与未来其需求变化及时反映在国防财政预算中的科学性。


一、美国国防预算制定实施流程

  1、总体流程

  美国国防预算管理经历了从“规划→计划→编制预算”(Planning, Programming, and Budgeting System,PPBS)到“规划→计划→预算编制→预算执行”(Planning, Programming, Budgeting, and Execution,PPBE)的转变,自2005年起美国国防预算的编制流程按照PPBE的机制实施,整个PPBE流程周期一般为两年。

  美国国防预算制定是一个规划计划引导资源配置的过程,具有多阶段、多主体、多年度、自下而上、全面参与的特征。当前美国国防预算编制总体上包括总统预算过程和国会预算过程两个阶段,分别领导行政体系与立法体系中参与决策的相关机构执行。整体编制流程均按照PPBE的机制实施,即 “规划→计划→预算编制→预算执行”。规划阶段为确定未来国家军事战略和战略规划,计划阶段是对战略规划的具体需求进行一一确证落实,并与预算编制阶段同时进行,预算执行阶段对预算执行情况进行监督评审与及时调整补充。在美国国防财政体系的决策中,行政机关和立法机关共享预算权力。

  2、权力分配

  从预算编制的权力分配来看,预算编制与初步审核职能同时存在于行政部门与立法机构中,而预算执行职能主要在行政部门,预算最终审批与后期审计监督执行等职能主要在立法部门。其中,美国行政部门与立法机构内各有一套参与预算编制和初步审核的机构与流程设置,形成比较彻底的分权型管理模式。在行政部门系统内,由国防部负责国防预算的编报及后期的执行;由总统行政办公室与预算管理局负责含国防预算在内的联邦预算汇编的初步审核;财政部则负责具体执行最终生效的国防预算,而预算的后期执行监督则主要由审计总署负责。而在立法机构内,国会预算办公室协助国会审查国防预算编制;其中国会两院委员会主要负责预算收入立法,并起草税法经国会批准后生效执行。这些机构间既相互制约,又相互配合,保证了预算管理体系的有效运转。

  3、PPBE具体流程

  下面对PPBE的具体流程进行简述。

  第一步,规划阶段。

  在规划阶段,总统领导下的国家安全委员会发布《国家安全战略》,阐明国家的利益、国家的安全目标及优先顺序,提出暂定预算指标。参谋长联席会议进行形势评估,制订达成国家安全目标的军事战略。国防部机关要对资源和财力的问题进行决策评估,如主管财务的主计长和分析评估局局长需要提出财力指导原则草案。参联会、各军种、联合司令部、国防部各业务局等部门阐述各领域需求和优先顺序。经过各部门、国防资源委员会多次协商审议,国防部最后制订出《联合计划指南》,确定未来两年主要国防计划和优先发展的能力。美国当前执行的是“两年预算制”,即每两年一个预算年提交一次未来第二、三财年预算,非预算年只提交变更书。

  第二步,计划阶段。

  计划阶段的主要任务是将战略规划具体转变为具体的人力、物力、财力需求。该计划要接受多方面审核,既要内部交由国防部长办公厅各部门从业务角度提出评价和建议,又要对外上交给总统行政预算与管理局进行格式、材料审查,国会的政府问责署也会对内容和制定过程合理性进行审查。

  第三步,预算审批阶段。

  预算阶段是与计划阶段一起进行的,各军种各业务局根据计划阶段形成的决议,编制下两个财年的预算草案形成《概算书》,包括前几财年、现财年、预算财年的预算情况。由国防部主管财务工作的副部长(主计长)主持编制国防部的总预算,报管理与预算局审查。管理与预算局将国防部、能源部等各部门预算纳入该局编制的联邦政府预算,由总统签署《总统预算》后提交国会审批。总统提交的军费预算,经军事委员会核准后生成具有约束力的《国防授权法案》,经拨款委员会的国防拨款小组核准后,国防部预算由《国防拨款法案》授权,从而形成对未来年度预算收入支出、赤字或盈余的总额以及在各个功能分类之间的分配的预算决议,并提交两院两次表决。最后由总统签署后生效。

  第四步,执行阶段。

  国防预算生效后进入预算执行阶段,在总统负全部责任的情况下,由财政部、行政管理与预算局、代理国库业务的联邦储备银行办理国防预算执行的具体事项。国防部在获得财政部拨款后,再把国防经费指标分配给各军种和国防部各业务局。由于国防预算科目详细,总预算一经批准,就直接成为军队必须严格执行的基本依据,国防费用在各部门、各机构分配、管理方面的决策权受到较大限制。但在预算执行中,还可以根据实际终止或调整部分采购计划。最后,国防部负责预算执行的机构编制国防总决算,报送总统行政管理与预算局,由后者纳入联邦政府财政总决算。报由政府问责署和国会批准。

  PPBE追求的目标是效益,将国防预算编制与国防战略规划有机结合,减少重复建设和资源浪费,同时具备更为完善的效益评估机制。PPBE系统周期为两年,每次根据长期规划制定未来六年的计划和其中未来两年的国防预算,第一年的预算制定与下一年的计划制定结合,下一年的计划制定与再下一年的规划制定结合,从而将规划、计划、制定以及执行有机结合起来,使年度预算和远期战略目标能够与近期国内外局势变化紧密联系起来。

二、美国国防财政决策体系

  尽管在美国国防财政预算编制的PPBE系统中,行政部门与立法机构中仅有部分单位需要直接参与美国国防财政预算的编制审核执行流程,但影响美国国防财政预算编制流程的单位却不止如此。仅以PPBE的第一步规划阶段为例,就需要征询众多部门的意见,所涉部门整体构成了美国国防财政的决策体系。总体来看,所涉部门仍然可以分为行政体系与立法体系两大类。

  1、行政体系

  行政体系涉及单位可以分为联邦政府层面与州政府层面。由于美国国防财政属于联邦事务,因此更大的议事权还是处于联邦政府层面。而联邦政府机构中,涉及美国国防财政预算的部门主要包括三个主体:

  其一,总统与副总统。总统拥有对国防预算法案的签字权与否决权,也领导着核心的国防行政部门。而副总统则是参议院议长,同样对国防预算法案具有重要的影响力。

  其二,总统办事机构中所涉部门,包括行政管理和预算局、国家安全委员会与白宫行政办公室。这三者都属于总统直接领衔的行政部门,并且对国防财政预算编制具有重要的影响。

  其三,联邦行政部门中所涉部门,主要包括国务院、财政部、国防部、司法部、能源部、退役军人事务部与国家安全部等。国防部需要主责预算编制,财政部需要主责预算执行,司法部需要参与预算监督。除此以外,这些相关部门还都对预算的规划与计划阶段具有重要的影响。

  2、立法体系

  在立法体系中,影响美国国防财政决策的相关部门主要为设立在参议院与众议院的各相关委员会。

  (1)参议院

  在参议院中,主要需要涉及五个委员会:拨款委员会、武装部队委员会、预算委员会、国土安全和政府事务委员会、与退伍军人事务委员会。

  拨款委员会成立于1867年3月,其中包括13个分支小组委员会,涉及到国防财政预算编制与拨款执行审批的分支小组委员会主要有三个:国防小组委员会,国土安全小组委员会,与军事建设、退伍军人事务相关机构。

  预算委员会,主要职责是具体执行预算的统筹编制工作,审核由其他部门提供的预算编制材料,并配合其它四个委员会,形成相关国防财政预算决议与预算法案,以提交参议院投票表决。

  武装部队委员会、国土安全和政府事务委员会、与退伍军人事务委员会,主要在国防财政预算编制的规划计划阶段对其具有重要影响。

  (2)众议院

  在众议院中,涉及的委员会要多于参议院,主要包括11个委员会:拨款委员会、武装部队委员会、预算委员会、外交事务委员会、能源和商业委员会、金融服务委员会、科学空间和技术委员会、规则委员会、监督与改革委员会、司法委员会、与退役军人事务委员会。

  众议院拨款委员会下设国防小组委员会、国土安全小组委员会与外国业务和相关计划小组委员会,其职能与参议院拨款委员会职能相近,主要是在众议院的体系内对国防预算编制与执行进行审核。

  众议院预算委员会,与参议院中预算委员会职能相近,主要负责执行起草国防财政预算决议与预算法案,提交众议院投票表决。众议院预算委员会一般为十二名成员,其中五名成员来自筹款委员会,五名成员来自拨款委员会,一名成员来自规则委员会,最后一名成员来自多数党核心领导小组。

  众议院武装部队委员会与退役军人事务委员会,与参议院中所设立相近委员会职能类似,在国防财政预算编制的规划与计划阶段发挥重要影响。

  在众议院中,还设立有影响国防财政预算决策但又与参议院不尽相同的委员会。其中外交事务委员会,对军备控制、裁军、军事外交条约与协议涉及的武装部队部属等具有议事权。众议院下设能源和商业委员会成立于1795年,是美国众议院中历史最悠久的常设委员会,对联邦系统内的能源部、核管理委员会与国土安全部所涉行政职能均具有议事监督权。众议院下设科学、空间和技术委员会,对航空、航天、能源等与国防技术相关的研发组合具有一定管辖与议事权。众议院下还特别设有金融服务委员会,并进一步设有两个对国防财政具有影响的分支小组委员会:国家安全、国际发展和货币政策小组委员会,与监督和调查小组委员会。

  在监督执行方面,众议院下设规则委员会、监督改革委员会、与司法委员会,对国防财政预算的执行情况进行监督。其中司法委员会下还特别设有犯罪、恐怖主义和国土安全小组委员会,同样也在国防财政预算编制的规划与计划阶段发挥着重要的影响。

  总体来看,美国国防财政预算决策体系具有较为成熟的系统性,不仅涉及军方,还涉及美国行政体系与立法体系的众多部门,能够构建起从下到上的全面参与决策机制,充分保证国防财政预算的合理性。此外,美国国防财政预算决策体系还通过PPBE的流程,使得当期需求的变化与未来国防需求的变化能够充分结合,及时反映在下一期的国防财政预算中。


  作者:刘乃郗  外交学院国际经济学院讲师;王若雅  北京交通大学经济管理学院博士生;常健  北京交通大学经济管理学院博士生

  文章内容不代表大国策智库观点。
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